EU-recht verplicht niet tot automatische schorsing bij hoger beroep in asielprocedures en terugkeerbesluiten

Het betreft de arresten van het EU-Hof van 26 september 2018 in C-175/17 X tegen Belastingdienst/Toeslagen) en C-180/17 X en Y tegen Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.

De eerste zaak betreft een Iraaks staatsburger tegen wie het besluit is genomen tot intrekking van zijn verblijfsvergunning voor bepaalde tijd en afwijzing van zijn verzoek om internationale bescherming (het ‘asielverzoek’). Daarnaast werd hem een terugkeerverplichting opgelegd. X heeft hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag, die het besluit weliswaar heeft ingetrokken, maar de rechtsgevolgen ervan in stand heeft gelaten. Het hoger beroep tegen deze uitspraak werd door de Raad van State afgewezen. X heeft aanvankelijk ook huur- en zorgtoeslag aangevraagd en gekregen. Na de uitspraak van de Raad van State heeft de Belastingdienst verzocht om terugbetaling van deze tegemoetkomingen, ook voor de periode waarin de procedures in eerste aanleg en in hoger beroep aanhangig waren. De vraag of X recht had op de tegemoetkomingen hangt naar nationaal recht af van de vraag of die procedures schorsende werking hebben. Gezien de procedure in eerste aanleg van rechtswege schorsende werking heeft, had X gedurende deze periode recht op de tegemoetkomingen. Nederlands recht voorziet echter niet in een schorsende werking van rechtswege in de procedure in hoger beroep. De tweede zaak betreft Russische staatsburgers, die een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend in Nederland. Ook zij stellen hoger beroep in bij de Raad van State tegen de afwijzing van hun asielverzoek en het daaropvolgende terugkeerbesluit. In beide zaken vraagt de Raad van State het EU-Hof of EU-recht tot automatische schorsende werking verplicht in procedures in hoger beroep.

Het EU-Hof overweegt dat hoewel de lidstaten op grond van de richtlijnen 2013/32 en 2008/115 verplicht zijn te voorzien in een recht op een doeltreffend rechtsmiddel, deze niet voorschrijven dat personen van wie het beroep in eerste aanleg is verworpen een recht op hoger beroep noch het recht op automatische schorsende werking toegekend moet worden. Gezien de opzet en de doelstelling van deze richtlijnen kan daaruit niet worden afgeleid dat zij de lidstaten verplichten een beroep in tweede aanleg in te voeren. Het Unierecht staat daar echter ook niet aan in de weg. De genoemde richtlijnen vereisen een doeltreffend rechtsmiddel tegen afwijzingen van verzoeken om internationale bescherming.

Uit de rechtspraak volgt dat wanneer een lidstaat besluit om een asielzoeker te verwijderen naar een land ten aanzien waarvan er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat hij een ernstig risico loopt te worden onderworpen aan behandelingen die in strijd zijn met artikel 18 van het Handvest, pas aan het vereiste van doeltreffende voorziening in rechte is voldaan wanneer de verzoeker een beroep met van rechtswege schorsende werking kan instellen. Dit moet worden verzekerd bij ten minste één rechtelijke instantie. Bovendien moeten de lidstaten ervoor zorgen dat het rechtsmiddel tegen de afwijzing van het asielverzoek doeltreffend is door alle gevolgen van het terugkeerbesluit te schorsen tot de beslissing in dat beroep. De rechtspraak dwingt echter niet tot beroep in twee instanties. Daarnaast volgt ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat artikel 13 EVRM de verdragsluitende partijen evenmin verplicht rechtspraak in twee instanties in te voeren en ook niet dat zij in voorkomend geval aan een procedure in hoger beroep schorsende werking van rechtswege toekennen. Hieruit volgt dat de bescherming uit artikel 39 van richtlijn 2005/85 en artikel 13 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van artikel 18, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest, die wordt geboden aan een persoon die om internationale bescherming verzoekt, beperkt is tot één enkele rechtsgang.

Het EU-Hof merkt op dat indien wel wordt voorzien in een tweede aanleg voor besluiten tot afwijzing van een asielverzoek en voor terugkeerbesluiten, en in voorkomend geval het toekennen van  schorsende werking van rechtswege, deze procedures niet ongunstiger mogen zijn dan bij soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de Unierechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag zijn (doeltreffendheidsbeginsel). Daarbij  moet rekening worden gehouden met de plaats van de betrokken regels in de gehele procedure, met het verloop van deze procedure en met de bijzondere kenmerken van de regel voor de verschillende nationale instanties. In casu oordeelt het Hof dat het doeltreffendheidsbeginsel niet is geschonden. De verwijzende rechterlijke instantie moet nog wel nagaan of het gelijkwaardigheidsbeginsel is geëerbiedigd.