EU-wetgever moet duidelijke bevoegdheden delegeren aan Commissie

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 17 maart 2016 in de zaak C-286/14 (EP en Raad tegen Commissie).

In deze zaak gaat het om regelgeving in het kader van de ‘Connecting Europe Facility’ (CEF), een financieringsfaciliteit die projecten in de Europese sectoren vervoer, telecommunicatie- en energie-infrastructuur ondersteunt. Verordening 1316/2013 (de basisverordening) regelt de vaststelling van de CEF. Deze basisverordening delegeert een bevoegdheid aan de Commissie om bepaalde bijlagen van de basisverordening te wijzigen en om de financieringsprioriteiten “nader te bepalen” binnen de algemene kaders van de verordening.

De Commissie heeft in de gedelegeerde verordening 275/2014 deze laatste bevoegdheidsdelegatie opgepakt door financieringsprioriteiten toe te voegen aan een bijlage van de basisverordening.

Het EP stelt een beroep tot nietigverklaring van deze gedelegeerde verordening in. Het stelt dat de Commissie haar bevoegdheden onder artikel 290 VWEU heeft overschreden door de gedelegeerde handeling aan de tekst van de basisverordening toe te voegen, in plaats van een aparte gedelegeerde handeling vast te stellen. Het EP is van mening dat het hier gaat om aanvullende bevoegdheden, en die moeten verplicht in een aparte handeling worden vastgesteld. Bovendien is het hierdoor voor de Commissie niet langer mogelijk om de tekst van de gedelegeerde handeling te wijzigen, nu deze is opgenomen in de tekst van de basisverordening.

De Commissie betoogt dat de begrippen ‘aanvullen’ en ‘wijzigen’ uit artikel 290 VWEU in dit geval niet relevant zijn, maar dat slechts naar de tekst van de basisverordening gekeken moet worden, welke de term ‘nader bepalen’ gebruikt. Bovendien stelt de Commissie de tekst van de gedelegeerde handeling gewoon te kunnen wijzigen, ook al is deze opgenomen in de basishandeling.

De advocaat-generaal, die zijn conclusie publiceerde op 1 oktober 2015, adviseerde het EU-Hof  het beroep van het EP af te wijzen. Wanneer de EU-wetgever niet duidelijk aangeeft of sprake is van ‘aanvullen’ of ‘wijzigen’, dan mag de Commissie zelf bepalen in welke juridische vorm de gedelegeerde handeling wordt gegoten, aldus de AG.

Het Hof zit op een ander spoor. Het Hof oordeelt dat het beroep van het EP moet worden toegewezen, en dat de gedelegeerde verordening nietig moet worden verklaard. De uitspraak van het Hof is onder te verdelen in drie punten.

• Ten eerste oordeelt het Hof dat de bewoordingen van de basisverordening (‘nader bepalen’) niet duidt op een derde categorie van gedelegeerde handelingen. Ook verwijst de bepaling in de basisverordening naar de voorwaarden die artikel 290 VWEU stelt aan gedelegeerde handelingen. Daarom moet worden aangesloten bij de tekst van artikel 290 VWEU.
   
• Ten tweede buigt het Hof zich over de vraag wat ‘nader bepalen’ in de context van de basisverordening betekent. Het Hof kijkt naar de tekst van artikel 290 VWEU. Bij ‘aanvullen’ gaat het om het concretiseren van de basishandeling door de Commissie, met inachtneming van de gehele tekst van de basishandeling. Bij ‘wijzigen’ gaat het om het amenderen of intrekken van bepaalde onderdelen van de tekst van de basishandeling. De Commissie hoeft alleen de tekst van de basishandeling in acht te nemen die ze niet zal wijzigen. Dit duidelijk verschillende karakter van ‘aanvullen’ en ‘wijzigen’ leidt tot de conclusie dat de wetgever zelf de aard van de bevoegdheidsdelegatie moet bepalen. Dit kan niet worden overgelaten aan de Commissie. Het gaat in dit geval – de vaststelling van de financieringsprioriteiten – om ‘aanvullen’. De Commissie moet de basisverordening concretiseren door details uit te werken, niet door bepaalde teksten te wijzigen.
   
• Ten derde onderzoekt het Hof of de financieringsprioriteiten – het resultaat van de bevoegdheidsdelegatie – in een afzonderlijke handeling had moeten worden vastgesteld. Het Hof oordeel dat, wanneer sprake is van ‘aanvullen’, de Commissie geen onderdeel aan de tekst van de basishandeling mag toevoegen. Dit zou tot verwarring kunnen leiden over de rechtsgrondslag van deze tekst. Bovendien zou de Commissie deze aan de basishandeling toegevoegde tekst zelf niet meer kunnen wijzigen, omdat zij slechts een bevoegdheid tot aanvullen van de basishandeling heeft. Wanneer de prioriteiten zijn opgenomen in een afzonderlijke gedelegeerde handeling kan de Commissie die prioriteiten wel wijzigen. Kortom, de Commissie had een afzonderlijke gedelegeerde handeling moeten vaststellen.

Het Hof concludeert dat de Commissie haar verplichtingen onder het EU-Werkingsverdrag niet is nagekomen, en verklaart de gedelegeerde verordening nietig. Wel worden, om ernstige redenen van rechtszekerheid, de gevolgen van de gedelegeerde verordening gehandhaafd tot er een nieuwe verordening wordt vastgesteld.