Europese Rekenkamer brengt rapport uit over hervorming van de economische governance van de EU

Het gaat om het op 7 november 2023 door de Europese Rekenkamer (ERK) gepubliceerde rapport Analyse 05/2023 “Hervorming van de economische governance van de EU - kansen, maar ook risico’s en uitdagingen”. Het rapport is beschikbaar op de  website van de ERK . Het betreft geen controleverslag, maar een analyse op basis van eerdere controlewerkzaamheden van de ERK op dit gebied.

Achtergrond
De Europese Unie probeert momenteel haar kader voor economische governance te actualiseren. Met het EU-kader voor economische governance zijn tot nu toe wisselende resultaten geboekt. Vlak voor de uitbraak van de coronapandemie hadden twaalf EU-lidstaten een overheidsschuld van meer dan 60 procent. Tien landen hadden te kampen met macro-economische onevenwichtigheden en drie landen met buitensporige onevenwichtigheden. De ERK signaleert al enkele jaren dat het kader voor economische governance en de uitvoering ervan verschillende problemen vertonen. Bijvoorbeeld dat er niet-waarneembare indicatoren worden toegepast die vaak en soms aanzienlijk worden herzien, een gebrek aan nationale verantwoordelijkheid en onevenwichtigheid in transparantie en discretie. Ook is er sprake van niet-handhaving in de praktijk, zijn er overlappingen in het toezicht en de monitoring en betreft het een complex kader.

Het EU-kader voor economische governance is gericht op het monitoren, voorkomen en corrigeren van economische trends die nationale economieën zouden kunnen verzwakken of negatieve gevolgen zouden kunnen hebben voor EU-landen. Het kader heeft zich in afgelopen tijd geleidelijk geëvolueerd. Tegenwoordig wordt in het Europees Semester voor de coördinatie van het economisch en werkgelegenheidsbeleid een geïntegreerde aanpak gevolgd. Deze aanpak omvat het EU-begrotingskader (het stabiliteits- en groeipact en de nationale begrotingskaders), de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden en het kader voor lidstaten die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit of de houdbaarheid van hun overheidsfinanciën, of die anderszins om financiële bijstand vragen.

De Europese Commissie heeft eerder een eigen evaluatie van de doeltreffendheid van de economische governance van de EU en een openbare raadplegingsprocedure gehouden. Rekening houdend met de eerdere controlewerkzaamheden en aanbevelingen van de ERK op dit gebied, kwam de Europese Commissie in april 2023 met een pakket wetgevingsvoorstellen voor de hervorming van het kader voor economische governance van de EU voorafgaand aan de begrotingsprocedures van de lidstaten (zie ook dit ECER-bericht).

Het rapport
In het rapport wordt geconstateerd dat de netto-uitgaven als enige indicator worden gebruikt bij zowel de vaststelling van budgettaire aanpassingstrajecten in de budgettair-structurele plannen van de lidstaten voor de middellange termijn, als bij de uitvoering van het jaarlijkse begrotingstoezicht. Hiermee wordt beantwoord aan de oproep van de EU-auditors voor een eenvoudigere, meer voorspelbare en beter waarneembare indicator dan de tot nu toe gebruikte indicator.
De auditors van de ERK zijn positief over de doelstelling om meer aandacht te besteden aan de schuldhoudbaarheid door een landspecifieke in plaats van een uniforme aanpak te hanteren. Wel wordt gewaarschuwd voor het risico dat EU-landen niet de noodzakelijke begrotingsaanpassingen doorvoeren. Als de groeiprognoses van de lidstaten bijvoorbeeld optimistischer zijn dan die van de Commissie, zou dit de verwachte schuldquote verlagen en leiden tot een ontoereikende begrotingsaanpassing.

Op nationaal niveau merken de auditors op dat het bindende karakter van de begrotingskaders voor de middellange termijn zwak blijft. Ze verwelkomen het voorstel van de Europese Commissie om de rol van nationale onafhankelijke begrotingsinstellingen te versterken en te vergroten, al is de vraag hoe dit in de praktijk zal worden uitgevoerd.

Nationale verantwoordelijkheid is belangrijk voor de doeltreffendheid van de economische governance van de EU. Als regeringen geen gevoel van verantwoordelijkheid hebben, zullen ze belangrijke structurele hervormingen waarschijnlijk uitstellen. De voorstellen voor hervorming behandelen de opmerkingen die EU-auditors hierover maakten. Ook leiden de voorstellen tot positieve veranderingen op het gebied van transparantie doordat de Commissie haar methoden en gegevens voor het vaststellen van het referentieaanpassingstraject erin openbaar maakt. De criteria en methode voor het beoordelen van de budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn zijn volgens de auditors echter niet duidelijk gedefinieerd. Dit brengt het risico mee dat de interpretatieruimte en de discretionaire bevoegdheid van de Commissie groter wordt, wat gevolgen kan hebben voor de transparantie en de gelijke behandeling.

Wat betreft de handhaving merken de auditors op dat, hoewel sancties voor niet-naleving van de begrotingsregels altijd deel hebben uitgemaakt van het EU-kader voor begrotingstoezicht, de Commissie deze nog nooit heeft toegepast. De auditors menen dat het vaststellen van sancties die daadwerkelijk kunnen worden toegepast, zoals voorgesteld door de Commissie, een positief effect zou kunnen hebben op de handhaving. Het oordeel van deskundigen en politieke overwegingen zullen echter een belangrijkere rol blijven spelen bij het nemen van de beslissing om financiële sancties op te leggen. De koppeling tussen financiering uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit (Recovery and Resilience Facility (RRF)) en de landspecifieke aanbevelingen van het Europees Semester zou de uitvoering ervan in de hand kunnen werken. Ook zou het een positieve rol kunnen spelen op het gebied van handhaving.

Tot slot concluderen de auditors dat er bij het macro-economisch toezicht van de EU, ondanks de inspanningen van de Commissie tot stroomlijning, nog steeds veel actoren en niveaus betrokken zijn.

Meer informatie:
Nieuwsbericht Europese Rekenkamer
ECER-dossier : Begroting