Fiscale inlichtingenverzoeken mogen geen 'fishing expeditions" zijn

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 16 mei 2017 in de zaak C-682/15, Berlioz Investment Fund

In het kader van het onderzoek van de fiscale positie van de Franse vennootschap Cofima heeft de Franse belastingdienst in 2014 aan de Luxemburgse belastingdienst een verzoek om inlichtingen over de Luxemburgse moedermaatschappij van Cofima, Berlioz Investment Fund, toegezonden. Op verzoek van de Luxemburgse belastingautoriteiten heeft Berlioz alle gewenste inlichtingen verstrekt, met uitzondering van de namen en adressen van haar aandeelhouders, het bedrag van de aandelen van elke aandeelhouder en het participatiepercentage van elke aandeelhouder. Volgens Berlioz waren deze inlichtingen naar verwachting niet van belang voor het belastingonderzoek dat door de Franse belastingdienst werd verricht.

Na Berlioz’ weigering om deze inlichtingen te verstrekken, heeft de Luxemburgse belastingdienst Berlioz in 2015 een administratieve boete van 250 000 EUR opgelegd. Berlioz heeft zich tot de Luxemburgse bestuursrechter gewend om de geldboete en het bevel (zijnde het besluit van de Luxemburgse autoriteiten waarbij zij is gelast om de in geding zijnde inlichtingen te verstrekken) nietig te laten verklaren. In eerste aanleg heeft de Tribunal administratif de Luxembourg de boete naar 150 000 EUR verlaagd, maar tegelijk geweigerd na te gaan of het bevel gegrond was. Daarvoor heeft de Tribunal zich gebaseerd op de Luxemburgse wet op grond waarvan wel om de nietigverklaring of verlaging van de boete kon worden verzocht, maar niet om de nietigverklaring van het verzoek om uitwisseling van inlichtingen of het bevel.

Berlioz heeft daarop hoger beroep ingesteld bij de Cour administrative du Luxembourg omdat zij van mening was dat inbreuk was gemaakt op haar recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals gewaarborgd door artikel 47 van het EU-Handvest van de grondrechten. De Cour administrative du Luxembourg heeft zich op zijn beurt tot het Hof van Justitie gewend, om met name te laten bepalen of deze rechterlijke instantie de gegrondheid van het bevel, en derhalve van het Franse inlichtingenverzoek dat aan dat bevel ten grondslag lag, mocht onderzoeken.

In zijn arrest stelt het Hof allereerst vast dat het EU-Handvest van de grondrechten van toepassing is, omdat de Luxemburgse fiscale autoriteiten, teneinde Berlioz een boete op te leggen na haar weigering om de gewenste inlichtingen te verstrekken, uitvoering hebben gegeven aan EU-Richtlijn 2011/16 over de administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen.

Voorts is het Hof van oordeel dat de nationale rechter bij wie een beroep aanhangig is tegen een boete die aan een justitiabele is opgelegd wegens niet-naleving van een bevel, de wettigheid van dat bevel moet kunnen onderzoeken om aan het recht op een doeltreffende voorziening in rechte zoals neergelegd in het Handvest te voldoen.

Vervolgens herinnert het Hof eraan dat een dergelijk bevel alleen wettig kan zijn indien de gevraagde inlichtingen „naar verwachting van belang” zijn voor het belastingonderzoek in de lidstaat die om die inlichtingen vraagt. De op de fiscale autoriteiten van een lidstaat rustende verplichting om met de fiscale autoriteiten van een andere lidstaat samen te werken, strekt zich volgens de tekst van de richtlijn immers alleen uit tot de verstrekking van inlichtingen die „naar verwachting van belang” zijn. Het staat de lidstaten dus niet vrij om „fishing expeditions” te ondernemen of om inlichtingen te verzoeken die waarschijnlijk niet relevant zijn voor de fiscale positie van een bepaalde belastingplichtige. Zij mogen weliswaar bepalen welke inlichtingen zij nodig menen te hebben, maar zij mogen niet om inlichtingen verzoeken die in het geheel niet relevant zijn voor het betrokken onderzoek. Daarbij moet degene tot wie het bevel is gericht, voor een rechter kunnen aanvoeren dat het inlichtingenverzoek niet met de richtlijn in overeenstemming is en dat het daaruit voortkomende bevel onwettig is.

Het Hof voegt daaraan toe dat de autoriteiten van de aangezochte lidstaat (in dit geval de Luxemburgse belastingautoriteiten) zich niet dienen te beperken tot een beknopte en formele verificatie van de regelmatigheid van het inlichtingenverzoek, maar zich er ook van moeten vergewissen dat het bij de gevraagde inlichtingen niet aan een verwacht belang voor het belastingonderzoek ontbreekt, gelet op de identiteit van de belastingplichtige naar wie het onderzoek is ingesteld en het doel van dat onderzoek. Ook de rechter van de aangezochte lidstaat (in dit geval de Luxemburgse rechter) moet de wettigheid van het verzoek kunnen toetsen, maar hij mag alleen nagaan of het bevel berust op een voldoende met redenen omkleed verzoek betreffende inlichtingen waarbij het niet kennelijk aan een verwacht belang voor het betrokken belastingonderzoek blijkt te ontbreken.

Tot slot oordeelt het Hof dat de rechter, om zijn rechterlijk toezicht te kunnen uitoefenen, toegang moet hebben tot het inlichtingenverzoek en eventuele aanvullende inlichtingen die door de autoriteiten van de verzoekende lidstaat aan de autoriteiten van de aangezochte lidstaat zijn toegezonden. Het Hof voegt daaraan toe dat ten opzichte van de justitiabele daarentegen wel de geheime aard van de gevraagde inlichtingen kan worden ingeroepen, zodat laatstgenoemde geen recht op toegang tot dit verzoek in zijn geheel heeft. Om zijn zaak eerlijk te kunnen laten behandelen, moet de justitiabele echter wel toegang hebben tot de wezenlijke informatie in het inlichtingenverzoek (namelijk de identiteit van de belastingplichtige in kwestie en het fiscale doel waarvoor de informatie wordt opgevraagd). In dat kader kan de rechter hem bepaalde andere inlichtingen verstrekken wanneer hij van oordeel is dat die wezenlijke informatie niet volstaat.