Machtigingsbesluit tot openen Brexit-onderhandelingen tast rechtspositie Britse EU-burger niet aan

Dit heeft het Gerecht bepaald in zijn uitspraak van 25 november 2018 in zaak T-458/17 Shindler e.a. tegen Raad

Dertien Britse burgers die buiten het VK in andere lidstaten wonen, verzochten het Gerecht om het besluit van de Raad dat machtiging verleent tot het openen van de Brexit-onderhandelingen, nietig te verklaren. Zij voeren aan dat zij, als expats, hun stemrecht niet hebben kunnen uitoefenen bij het referendum in het VK, dat het bestreden besluit rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechten die zij aan de Verdragen ontlenen, en dat dit besluit een handeling vormt waarbij de Raad de kennisgeving van het voornemen tot terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie heeft aanvaard. Zij wijzen er voorts op dat het bestreden besluit niet tot doel heeft ervoor te zorgen dat zij hun hoedanigheid van burgers van de Unie behouden en dat het terugtrekkingsproces nietig is bij gebreke van een grondwettelijke machtiging. Ten slotte benadrukken verzoekers dat het bij het Gerecht ingestelde beroep het enige doeltreffende rechtsmiddel voor de Unierechter is vóórdat zij hun hoedanigheid van burgers van de Unie op 29 maart 2019 onherroepelijk zullen verliezen.

De Raad stelt dat het beroep niet-ontvankelijk is en dat de zaak dus niet ten gronde kan worden beoordeeld omdat het besluit niet kan worden aangevochten door een natuurlijke of rechtspersoon, dat verzoekers geen procesbelang hebben en evenmin hoedanigheid om in rechte op te treden tegen dit besluit. Volgens de Raad heeft het bestreden besluit immers geen enkel gevolg voor de rechtspositie van verzoekers. Het vormt slechts een voorbereidende maatregel en het trekt gevolgen uit de kennisgeving door het Verenigd Koninkrijk van zijn voornemen tot terugtrekking uit de Unie. Pas op het einde van de in artikel 50 VEU  vastgelegde procedure kunnen de rechten van verzoekers worden aangetast.

Het Gerecht gaat in het kader van de ontvankelijkheid na of het ingestelde beroep tot nietigverklaring gericht is tegen een besluit dat gevolgen heeft voor de rechtspositie van de dertien Britten. Het EU-Gerecht stelt vast dat de handeling niet tot hen is gericht. Het EU-Gerecht brengt de voorwaarde voor ontvankelijkheid de bestreden handeling minstens de verzoekers rechtstreeks raakt en rechtstreekse gevolgen voor hun rechtspositie heeft in herinnering. Het machtigingsbesluit van de Raad brengt volgens het Gerecht rechtsgevolgen teweeg in de verhoudingen tussen de Unie en haar lidstaten alsmede tussen de instellingen van de Unie en met name de Commissie. Die wordt immers gemachtigd om de onderhandelingen met het oog op een terugtrekkingsakkoord met het Verenigd Koninkrijk te openen. Het besluit heeft echter geen rechtstreekse gevolgen voor de rechtspositie van de Britse verzoekers.

Het Gerecht is namelijk van oordeel dat het besluit de rechtspositie van deze Britse burgers niet wijzigt, noch op het moment van het bestreden besluit noch vanaf het tijdstip van de terugtrekking. Volgens het Gerecht voeren verzoekers dus ten onrechte aan dat zij rechtstreeks zijn geraakt, met name met betrekking tot hun hoedanigheid van burgers van de Unie en hun stemrecht bij de Europese en gemeenteraadsverkiezingen, hun recht op eerbiediging van hun privéleven en van hun familie- en gezinsleven, hun recht om gebruik te maken van het vrije verkeer, van de vrijheid om te verblijven en te werken, hun eigendomsrecht en hun rechten op sociale uitkeringen. Het EU-Gerecht voegt daaraan toe dat, hoewel het de rechtspositie van verzoekers als burgers van de Unie kan worden aangetast bij de terugtrekking van het VK uit de  EU deze eventuele aantasting – die noch inhoudelijk noch wat betreft draagwijdte is in te schatten – niet uit het bestreden besluit volgt.

In het bestreden besluit zelf wordt bovendien niets besloten, noch keurt het de kennisgeving tot terugtrekking van 29 maart 2017 goed noch aanvaardt het die. Het besluit heeft evenmin het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie vastgesteld.

Met betrekking tot het behoud van het Unieburgerschap van verzoekers is het bestreden besluit slechts een voorbereidende handeling die niet vooruit kan lopen op de inhoud van een eventueel definitief akkoord, met name betreffende de werkingssfeer van eventuele bepalingen over het behoud van de status en de rechten van de Britse burgers in de Unie met 27 lidstaten. Dit met name omdat het bestreden besluit niet tot doel heeft om die rechten te bepalen ingeval geen akkoord zou worden bereikt. Verzoekers kunnen daarom niet beweren dat het bestreden besluit geen enkele zekerheid meebrengt over de rechten van geëxpatrieerde burgers van het Verenigd Koninkrijk.

Het Gerecht wijst ook het argument af dat er geen grondwettelijke machtiging bestaat die zeker is en is gebaseerd op de stem van alle Britse burgers. Volgens het Gerecht is dit argument niet relevant omdat dit niet ter discussie stelt dat het bestreden besluit geen rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van verzoekers.

Tot slot wijst het Gerecht ook het argument dat geen ander doeltreffend rechtsmiddel voor de Unierechter openstaat van de hand. Ten eerste wijst het erop dat het bestreden besluit zich niet uitstrekt tot het mogelijke verlies van de status van burger van de Unie omdat het een voorbereidende handeling is ten aanzien van verzoekers. Ten tweede herinnert het EU-Gerecht eraan dat het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de rechtsorde van de Unie niet alleen wordt verzekerd door het EU-Hof en het EU-Gerecht maar ook door de rechterlijke instanties van de lidstaten. De handeling waarbij het VK de Raad heeft kennisgegeven van zijn voornemen tot terugtrekking uit de Unie en het feit dat bepaalde Britse burgers niet hebben kunnen stemmen, hadden kunnen worden aangevochten voor een gerecht van het VK. Verzoekers stelden dat onderhavig beroep het enige is dat hun recht op een doeltreffende rechterlijke bescherming kan waarborgen in geval van geschillen over het eventuele terugtrekkingsakkoord, omdat het VK zich na terugtrekking als derde land niet gebonden zal achten aan een beslissing van de Unierechter. Het Gerecht wijst er in dit verband op dat de ontvankelijkheid van dit beroep niet afhangt van de vraag of het VK zich al dan niet gebonden zal achten door een beslissing van de Unierechter, maar van de voorwaarde dat het bestreden besluit rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoekers.

Het Gerecht verklaart het beroep niet-ontvankelijk aangezien het besluit van de Raad dat machtiging verleent tot het openen van de Brexit-onderhandelingen, geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengt die de belangen van verzoekers aantast doordat hun rechtspositie aanmerkelijk wordt gewijzigd.