Raad mag geen gedetailleerde standpunten vaststellen voor internationale onderhandelingen

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 16 juli 2015 in de zaak C-425/13, Commissie/Raad.

De Commissie vorderde de gedeeltelijke nietigverklaring van het besluit tot machtiging van de Commissie met de bijbehorende onderhandelingssrichtsnoeren voor onderhandelingen over een verdrag met Australië over de handel in broeikasgasemissierechten. De Raad had daarin gedetailleerde verplichtingen vastgelegd omdat de Commissie in de onderhandelingen met Zwitserland over een soortgelijk verdrag de Raad onvoldoende op de hoogte had gehouden en te weinig gehoor had gegeven aan de wensen van het onderhandelingscomité.

Mandaat is besluit met rechtsgevolgen

Het beroep van de Commissie wordt door het EU-Hof ontvankelijk verklaard, omdat de vaststelling van een mandaat een handeling met rechtsgevolgen is waartegen op grond van artikel 263 van het EU-Werkingsverdrag (VWEU) beroep mogelijk is. Een op basis van artikel 218, leden 3 en 4, VWEU vastgesteld besluit brengt volgens het EU-Hof rechtsgevolgen teweeg in de verhoudingen tussen de Unie en haar lidstaten alsmede tussen de instellingen van de Unie. Uit het mandaat blijkt dat de Raad de Commissie een nauwkeurige en gedetailleerde procedure beoogt op te leggen.

Gedetailleerde terugkoppeling aan Raad en comité

Het eerste punt van geschil is de verplichting van de Commissie na iedere onderhandelingsronde en in ieder geval om de drie maanden aan de Raad schriftelijk verslag uit te brengen over het resultaat van de onderhandelingen. De Commissie stelde dat de Raad daarmee bevoegdheden aan zich trekt die buiten de procedure van artikel 218 VWEU vallen.

Het EU-Hof overweegt dat artikel 218 VWEU op het gebied van het sluiten van verdragen een algemene en autonome norm met een constitutionele strekking vormt, omdat de Unie-instellingen daarbij specifieke bevoegdheden worden toegekend. Om een evenwicht te creëren tussen die instellingen is in dat artikel met name bepaald dat de Commissie onderhandelt over akkoorden tussen de Unie en een of meer derde landen, met inachtneming van de door de Raad vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren, en dat de Raad deze sluit, na hetzij goedkeuring hetzij raadpleging van het Parlement. De bevoegdheid om dergelijke akkoorden te sluiten is de Raad echter verleend onder voorbehoud van de aan de Commissie op dat gebied toegekende bevoegdheden.

Voorts bepaalt artikel 17, lid 1, VEU dat de Commissie voor de externe vertegenwoordiging van de Unie zorgt (met uitzondering van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid).

In het kader van deze bevoegdheden dienen de Raad en de Commissie niettemin artikel 13, lid 2, tweede zin, VEU in acht te nemen, waarin is bepaald dat „de instellingen loyaal samen[werken]”. Die samenwerking is, aldus het EU-Hof, bijzonder belangrijk voor het optreden van de Unie op internationaal vlak, omdat een dergelijk optreden een nauw omlijnd proces van overleg en raadpleging tussen de Unie-instellingen in gang zet.

Bovendien bepaalt artikel 218, lid 4, VWEU dat, wanneer de Raad een bijzonder comité heeft aangewezen, de onderhandelingen in overleg met dat comité moeten worden gevoerd.

In dat geval moet de Commissie aan dat bijzondere comité alle informatie verstrekken die dat comité nodig heeft om het verloop van de onderhandelingen te volgen, zoals met name de tijdens de onderhandelingen door de andere partijen aangekondigde koers en de door hen ingenomen standpunten. Alleen op die manier is het bijzondere comité in staat opvattingen en aanwijzingen betreffende de onderhandelingen te formuleren.

Gelet op de verschillende institutionele bevoegdheden bij de onderhandelingen over en de sluiting van verdragen, kan van de Commissie worden verlangd dat zij deze informatie ook aan de Raad verstrekt om het verloop te volgen van de onderhandelingen.

Daarom moet de verplichting voor de Commissie om na iedere onderhandelingsronde en ieder geval om de drie maanden aan de Raad schriftelijk verslag uit te brengen over het resultaat van de onderhandelingen, worden beschouwd in overeenstemming te zijn met artikel 218, leden 2 en 4, VWEU, aldus het EU-Hof.

Het tweede punt van geschil zijn de onderhandelingsrichtsnoeren zoals vastgesteld door de Raad. Volgens de Commissie heeft de Raad in de onderhandelingsrichtsnoeren zichzelf ruimere bevoegdheden toegekend dan in artikel 218, leden 2 en 4, VWEU is voorzien.

Ook hier volgt het EU-Hof de Commissie niet. Artikel 218, lid 4, VWEU verleent volgens het EU-Hof de Raad de bevoegdheid om in de onderhandelingsrichtsnoeren procedurevoorschriften op te nemen die gelden voor het proces van informatieverstrekking, communicatie en overleg tussen het bijzondere comité en de Commissie, omdat dergelijke voorschriften beantwoorden aan het doel om intern goed overleg te plegen.

Gedetailleerde onderhandelingsstandpunten

Wel gaat het EU-Hof mee in de bezwaren van de Commissie tegen de bepalingen op grond waarvan het onderhandelingscomité en de Raad in detail de onderhandelingsstandpunten van de Unie kunnen vaststellen. Het Hof oordeelt dat het comité op grond van artikel 218 lid 4 VWEU alleen een raadgevende taak heeft en dat de Raad wel bevoegd is onderhandelingsrichtsnoeren vast te stellen, maar niet om in detail onderhandelingsstandpunten op te leggen. De Raad heeft daarom in strijd met artikel 13, lid 2 VEU zijn bevoegdheden op grond van artikel 218, lid 4 VWEU overschreden en het beginsel van institutioneel evenwicht geschonden.

Daarom worden de bepalingen die gaan over het vaststellen van onderhandelingsstandpunten door het Hof nietig verklaard.