Raad van State stelt vragen aan EU-Hof over aanpak stikstof

In een groot aantal procedures bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hebben bezwaarmakers aangevoerd dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn. Voor een antwoord op die vraag is uitleg over de Europese Habitatrichtlijn nodig. Vragen over de uitleg van een Europese richtlijn mag de Afdeling bestuursrechtspraak niet zelf beantwoorden, omdat die uitleg vervolgens leidend is voor rechters in alle lidstaten van de Europese Unie. De Afdeling bestuursrechtspraak is daarom genoodzaakt deze vragen voor te leggen aan het Hof van Justitie in Luxemburg.

Wat is het PAS?

Het PAS bevat een nieuw beoordelingskader voor activiteiten die stikstofneerslag veroorzaken op nabijgelegen, beschermde Natura 2000-gebieden. Stikstofneerslag heeft negatieve gevolgen voor natuurwaarden die daar gevoelig voor zijn. Het kabinet heeft het PAS ontwikkeld om maatregelen te nemen om de (gevolgen van de) stikstofneerslag af te laten nemen, én om ruimte te geven aan bestaande en nieuwe economische ontwikkelingen. Het PAS voorziet in een toestemmingsregime voor activiteiten die stikstofneerslag veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Het gaat daarbij niet alleen om ontwikkelingen in de veehouderijsector, maar bijvoorbeeld ook om nieuwe woonwijken, de aanleg van wegen en de uitbreiding van industriële activiteiten.

Inhoud van de vragen

De prejudiciële vragen worden gesteld in twee verschillende uitspraken. De ene uitspraak gaat over veehouderijen waarvoor op basis van het PAS natuurvergunningen zijn verleend. In die uitspraak wordt onder meer gevraagd of het PAS op grond van de Europese Habitatrichtlijn mag worden gebruikt voor het verlenen van natuurvergunningen. De andere uitspraak gaat over het weiden van vee en het bemesten van gronden, waarvoor vanwege het PAS niet langer een natuurvergunning nodig is. De Afdeling bestuursrechtspraak wil van het Hof van Justitie weten of deze activiteiten op basis van de Europese Habitatrichtlijn zonder vergunning mogen worden toegestaan.

Verzoek om voorrang

De noodzaak om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie over de juridische houdbaarheid van het PAS, heeft grote gevolgen voor de economie en de Natura 2000-gebieden in Nederland. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op dit moment ongeveer 200 zaken in behandeling waarin bezwaarmakers aanvoeren dat het PAS juridisch niet deugt. Die zaken gaan over natuurvergunningen, omgevingsvergunningen, bestemmingsplannen en handhavingsbesluiten voor onder meer veehouderijen, woningbouwprojecten en de aanleg van wegen. De Afdeling bestuursrechtspraak moet de behandeling van deze zaken aanhouden in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vragen door het Hof van Justitie. Hierdoor is voor initiatiefnemers van activiteiten waar stikstofneerslag een rol speelt, op dit moment onzeker of een vergunning of bestemmingsplan voor hun activiteiten in stand blijft. Het is noodzakelijk dat deze onzekerheid zo kort mogelijk duurt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft het Hof van Justitie daarom met klem verzocht de vragen met voorrang te behandelen. Partijen die betrokken zijn bij de zaken die de Afdeling bestuursrechtspraak moet aanhouden, ontvangen binnenkort een brief.

Geen voorlopige voorziening

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft besloten in de tussentijd geen voorlopige voorziening te treffen voor de natuurvergunningen voor veehouderijen die gebaseerd zijn op het PAS. Het systeem van het PAS heeft een looptijd van zes jaar (2015 – 2021). Daarin is een buffer ingebouwd door een deel van de uit te geven 'stikstofruimte' te reserveren voor de eerste helft van die zes jaar, en een deel voor de tweede helft daarvan. De buffer zorgt er naar verwachting voor dat activiteiten die tot 1 juli 2018 toestemming krijgen op grond van het PAS, geen onomkeerbare gevolgen voor de natuur zullen hebben. Na 1 juli 2018, wanneer de tweede helft van de buffer zal moeten worden aangesproken, zal de situatie als dat nodig is opnieuw worden bekeken. Vandaar dat de Afdeling bestuursrechtspraak het Hof van Justitie met klem heeft verzocht de prejudiciële vragen vóór 1 juli 2018 te beantwoorden.

Verbeteren en aanvullen

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft over een aantal aspecten van het PAS wel een oordeel gegeven, omdat de Habitatrichtlijn daarbij niet aan de orde is. Hieruit volgt dat de onderbouwing van het PAS op onderdelen moet worden verbeterd of aangevuld. Het is aan de minister en staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Infrastructuur en Milieu of zij hiermee in de tussentijd, in afwachting van de antwoorden van het Hof van Justitie, beginnen.

Volledige tekst uitspraken

Lees de volledige tekst van de uitspraak met zaaknummers 201600614/1/R2, 201600617/1/R2, 201600618/1/R2, 201600620/1/R2, 201600622/1/R2 en 201600630/1/R2 (natuurvergunning voor veehouderijen), en van de uitspraak met zaaknummers 201506170/1/R2, 201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2 (beweiden en bemesten van vee).

Update 7 augustus 2017:

• EU-Hof gaat prejudiciële vragen over PAS met voorrang behandelen: Het Hof van Justitie in Luxemburg heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State laten weten dat het de zogenoemde prejudiciële vragen over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) met voorrang gaat behandelen. Daarmee komt het Hof van Justitie tegemoet aan het verzoek van de Afdeling bestuursrechtspraak en erkent het Hof van Justitie het belang van een spoedige behandeling van deze zaken.