Verblijfsrecht voor moeder uit derde land wegens zorg voor Nederlands kind

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 10 mei 2017 in de zaak C-133/15

Achtergrond

Het gaat om een achttal vrouwen met kinderen die geen bijstand of kinderbijslag krijgen omdat zij geen recht hebben om in Nederland te verblijven.

De eerste moeder, die de Venezolaanse nationaliteit heeft, is op een toeristenvisum in Nederland aangekomen. Uit haar relatie met een Nederlands onderdaan is in 2009 een kind geboren dat de Nederlandse nationaliteit heeft. De ouders en het kind hebben in Duitsland gewoond tot in juni 2011, in welke maand de moeder en haar kind de gezinswoning hebben moeten verlaten. De moeder heeft sindsdien het gezag over haar kind en zij heeft verklaard dat de vader niet bijdraagt in het onderhoud en de opvoeding van het kind. Omdat zij echter geen verblijfstitel had, hebben de Nederlandse instanties haar aanvraag voor bijstand en kinderbijslag afgewezen.

De situatie van zeven andere personen, onderdanen van niet-EU-landen, vertoont gelijkenissen met die van de eerste moeder: het gaat daarbij om moeders van een of meer kinderen met de Nederlandse nationaliteit, van wie de vader Nederlander is. Die kinderen zijn allen erkend door hun vader, maar wonen hoofdzakelijk zo niet uitsluitend bij hun moeder. Die zaken verschillen echter voor wat betreft de betrekkingen tussen de ouders en de kinderen op het gebied van het ouderlijk gezag en de bijdrage in het onderhoud, de situatie van de moeders betreffende hun recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven alsook de situatie van de minderjarige kinderen zelf. Anders dan in het geval van de eerste moeder, hebben de minderjarige kinderen van de zeven andere personen bovendien nooit gebruik gemaakt van hun recht op vrij verkeer: zij wonen sinds hun geboorte in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten (dat wil zeggen Nederland).

De Centrale Raad van Beroep, waarbij de geschillen over de weigering van de Nederlandse instanties om de betrokken moeders bijstand en kinderbijslag toe te kennen aanhangig zijn gemaakt, heeft vragen gesteld aan het EU-Hof. Hij vraagt zich af of de belanghebbenden, als moeder van een kind dat burger van de Unie is, in hun respectieve omstandigheden een verblijfsrecht aan het burgerschap van de Unie van het kind kunnen ontlenen ( artikel 20 van het EU-Werkingsverdrag, VWEU). Indien dat het geval is zouden zij op basis van de Nederlandse wetgeving in aanmerking komen voor bijstand of kinderbijslag. De Centrale Raad van Beroep vraagt ook welk belang moet worden gehecht aan het feit dat de vader, burger van de Unie, in Nederland of in de Unie verblijft.

Toetsing aan vrij verkeer van EU-burgers

In zijn arrest verklaart het EU-Hof om te beginnen dat de situatie van de eerste moeder en haar kind, die beiden gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer, allereerst moet worden getoetst aan artikel 21 VWEU (vrij verkeer en verblijf van Europese burgers op het grondgebied van de lidstaten) en aan richtlijn 2004/38 (die de uitoefening van de vrijheid van verkeer en van verblijf beoogt te vergemakkelijken). De Nederlandse rechter moet in dit verband beoordelen of de voorwaarden van die richtlijn vervuld zijn zodat deze moeder aanspraak kan maken op een afgeleid verblijfsrecht. Indien dat niet het geval is, moeten haar situatie en die van haar kind, net als die van de overige betrokken personen, aan artikel 20 VWEU worden getoetst.

Toetsing aan EU-burgerschap

In dit verband herinnert het Hof aan zijn rechtspraak dat artikel 20 VWEU zich verzet tegen nationale maatregelen, daaronder begrepen beslissingen waarbij een verblijfsrecht wordt geweigerd aan familieleden van een burger van de Unie, die tot gevolg hebben dat de burger van de Unie het effectieve genot van de voornaamste aan zijn status ontleende rechten wordt ontzegd.

In deze gevallen zou door de eventuele verplichting voor de moeders om het grondgebied van de Unie te verlaten, hun kinderen daarmee het effectieve genot van de essentie van die rechten kunnen worden ontzegd doordat zij gedwongen zouden zijn het grondgebied van de Unie te verlaten. De Centrale Raad van Beroep moet dat risico beoordelen.

Beoordeling risico gedwongen vertrek

Om dat risico te beoordelen geeft het EU-Hof een aantal handvatten. Zo moet worden vastgesteld welke ouder de daadwerkelijke zorg voor het kind heeft en of er een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen het kind en de ouder die onderdaan is van een niet-EU-land. Daarbij moeten de bevoegde instanties rekening houden met het grondrecht op eerbiediging van het gezinsleven en met het hogere belang van het kind.

De omstandigheid dat de andere ouder, die als Nederlander een burger van de Unie is, daadwerkelijk alleen de dagelijkse daadwerkelijke zorg voor het kind kan en wil dragen, is een relevant gegeven, maar volstaat op zich niet om te kunnen vaststellen dat er tussen de ouder die onderdaan van een niet-EU-land is en het kind niet een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat dat het kind genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten indien aan die onderdaan van een niet-EU-land een verblijfsrecht werd geweigerd. Om tot een dergelijke vaststelling te komen moeten immers, in het hogere belang van het kind, alle betrokken omstandigheden in de beschouwing worden betrokken, meer in het bijzonder de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate van zijn affectieve relatie zowel met de ouder die burger van de Unie is als met de ouder die onderdaan van een niet-EU-land is, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het van deze laatste ouder zou worden gescheiden.

Bewijslast, eigen onderzoek instanties

Wat de bewijslast betreft dient de ouder die onderdaan van een niet-EU-land is de gegevens te verschaffen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of ingeval hem een verblijfsrecht zou worden geweigerd, het kind het effectieve genot van de essentie van de aan de status van burger van de Unie ontleende rechten zou worden ontzegd doordat het gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten.

De nationale instanties moeten er echter voor waken dat de toepassing van nationale voorschriften betreffende de bewijslast afdoet aan de nuttige werking van artikel 20 VWEU. Zo zullen de nationale instanties zelf het nodige onderzoek moeten verrichten om na te gaan waar de ouder die onderdaan van die lidstaat is woont. Zij moeten ook onderzoeken of die ouder inderdaad alleen de dagelijkse daadwerkelijke last voor het kind kan en wil dragen. Bovendien dienen zij te onderzoeken of er een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen het kind en de ouder die onderdaan is van een niet-EU-land, dat het kind bij weigering van een verblijfsrecht aan deze laatste ouder het effectieve genot van de essentie van de aan zijn status van burger van de Unie ontleende rechten zou worden ontzegd doordat het het grondgebied van de Unie zou moeten verlaten.