Voorlopige compromissen in EU-trilogen in beginsel openbaar

Het gaat om de uitspraak van het EU-Gerecht van 22 maart 2018 in de zaak T-540/15.

In April 2015 is een verzoek bij het Europees Parlement (EP) ingediend op grond van EU-verordening 1049/2001 (de zgn. Eurowob) om openbaarmaking van een zevental vierkolomendocumenten. Vierkolommendocumenten worden opgesteld in het kader van wetgevingsprocedures en bevatten de tekst van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, de positie van het Parlement, de positie van de Raad en indien van toepassing een voorstel voor een compromistekst. Deze documenten worden opgesteld voor het in kaart brengen van de voortgang in trilogen (ook wel: trialogen, informele bijeenkomsten tussen de drie instellingen in het kader van wetgevingsprocedures). Het EP heeft in reactie op het verzoek vijf van de zeven verzochte documenten volledig openbaar gemaakt, in twee gevallen heeft het EP geen toegang gegeven tot de compromisteksten in het document. Daarbij is een beroep gedaan op artikel 4, lid 3 van de Eurowob; bescherming van het besluitvormingsproces’.

De eerste vraag die in de zaak speelt is of verzoeker nog procesbelang heeft nu de documenten op een later tijdstip alsnog zijn geopenbaard. Hierover overweegt het Gerecht dat er wel degelijk nog steeds procesbelang is nu niet kan worden uitgesloten dat de praktijk waarbij geen toegang wordt gegeven tot de compromisteksten op grond van de Eurowob zich in de toekomst kan herhalen.

Voor wat betreft de inhoudelijke weigering stelt verzoeker dat artikel 4, lid 3 van de Eurowob verkeerd is toegepast door het EP. Het EP heeft niet aangetoond hoe daadwerkelijk en concreet het besluitvormingsproces zou worden ondermijnd door openbaarmaking. Bovendien wordt niet voldaan aan het vereiste van een zo groot mogelijke openheid v.w.b. het wetgevingsproces. Ten slotte diende hier te worden geopenbaard op grond van een hoger algemeen belang. Het EP, ondersteunt door de Raad en de Commissie, stelt dat een beroep op artikel 4, lid 3 wel degelijk gerechtvaardigd was gezien de gevoelige aard van de materie waar deze documenten op zagen (politiesamenwerking), de mogelijkheid dat openbaarmaking zou leiden tot externe druk op de instellingen in deze wetgevingsdossiers, het beginsel van loyale samenwerking en het feit dat de vierkolommendocumenten slechts voorlopige compromissen weergeven. Bovendien betogen de instellingen dat er voor de vierde kolom van de vierkolommen documenten een algemene aanname van vertrouwelijkheid geldt.

Het Gerecht stelt eerst in algemene zin vast dat trialogen, hoewel informele bijeenkomsten tussen vertegenwoordigers van de instellingen, in de praktijk een beslissend onderdeel uitmaken van het wetgevingsproces. Daarmee staat vast dat het hier gaat om documenten opgesteld in het kader van een wetgevingsprocedure. Na deze vaststelling gaat het Gerecht in het arrest eerst in op de vraag of er een algemene aanname van vertrouwelijkheid geldt voor de vierde kolom van de vierkolommendocumenten. Het Gerecht overweegt dat beginselen van openheid en transparantie inherent zijn aan het EU-wetgevingsproces. Algemene aannames zijn nog nooit aangenomen in het kader van het wetgevingsproces maar beperkt tot specifieke procedures. Bovendien kan een beroep op de effectiviteit van het wetgevingsproces niet leiden tot een algemene aanname van vertrouwelijkheid. Het Gerecht concludeert daarom dat er geen algemene aanname van vertrouwelijkheid geldt voor dit type documenten. 

Voor wat betreft de inhoudelijke beoordeling van het beroep op de bescherming van het besluitvormingsproces herhaalt het Gerecht allereerst bestaande rechtspraak dat een beroep op een uitzonderingsgrond daadwerkelijk en concreet een ondermijning kan vormen van het belang van de bescherming van het besluitvormingsproces, waarbij het risico van die ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moet zijn. Voor wat betreft de aangevoerde argumenten van het EP waarom hiervan sprake zou zijn overweegt het Gerecht in de eerste plaatst dat het enkele feit dat een wetgevingsdossier gevoelige materie betreft niet betekent dat dit gebied niet valt onder het transparantierecht van de Unie. Met betrekking tot het argument dat openbaarmaking zou leiden tot externe druk op de instellingen overweegt het Gerecht dat een stelsel dat is gebaseerd op democratische legitimiteit uitgaat van verantwoording van wetgevers aan het publiek. Dit betekent dat besluitvorming op de voet moet kunnen worden gevolgd. Bovendien hebben Unieburgers het recht om deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie. Een publieke reactie op voorstellen van wetgeving, ook bij lopende onderhandelingen, maakt hier intrinsiek deel van uit.

Het feit dat de vierde kolom van betreffende documenten slechts voorlopige compromissen weergeven rechtvaardigt daarnaast niet automatische een beroep op de bescherming van het besluitvormingsproces. De publieke opinie is aldus het Gerecht zelf in staat om te begrijpen dat het in de stukken om voorlopige compromissen gaat en wat dit betekent. Het beroep van het EP op het beginsel van loyale samenwerking slaagt evenmin nu het EP dit niet voldoende heeft onderbouwd aldus het Gerecht. Het argument dat openbaarmaking de ‘space to think’ van de instellingen zou ondermijnen wordt door het Gerecht afgedaan met de constatering dat openbaarmaking van de documenten achteraf niet kan leiden tot ondermijning van de ‘space to think’ aangezien de ‘space to think’ in de trialoog zelf kan worden ingevuld door de mondelingen onderhandelingen. Ten slotte wordt het argument dat geheimhouding van de stukken slechts tijdelijk is verworpen door het Gerecht nu de trialogen soms lang duren en daarmee de tijdelijkheid alsnog aanzienlijk kan zijn. Het besluit tot weigering tot openbaarmaking van het EP wordt dan ook vernietigd door het Gerecht.

Met dit arrest wordt de ruimte voor de instellingen om zich te beroepen op de bescherming van het besluitvormingsproces voor wat betreft het niet openbaarmaken van de vierkolommendocumenten ingeperkt. Een voorlopig compromis als zodanig rechtvaardigt nog geen beroep op de uitzonderingsgrond van de bescherming van het besluitvormingsproces.