Exclusieve en gedeelde externe bevoegdheden van de EU

Exclusieve en gedeelde externe bevoegdheden van de EU

Exclusieve en gedeelde bevoegdheden

Als de Europese Unie exclusief bevoegd is om over een bepaald onderwerp een internationale overeenkomst te sluiten, dan is het niet toegestaan voor een lidstaat om zelf een verdrag te sluiten op dat terrein. Hetzelfde geldt voor het innemen van een standpunt in een internationale organisatie over een ontwerpbesluit waarmee rechtsgevolgen worden beoogd. Artikel 3 van het EU-Werkingsverdrag beschrijft de gebieden waarop de EU exclusief bevoegd is op te treden: de douane-unie; de vaststelling van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig zijn; het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben; de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid; de gemeenschappelijke handelspolitiek.
Tevens is de Unie exclusief bevoegd internationale overeenkomsten te sluiten:

Het kan echter ook gaan om materie waarvoor ook de lidstaten bevoegd zijn om internationale overeenkomsten te sluiten. Voor wat betreft de bevoegdheden van de EU geldt het attributiebeginsel: de Unie kan slechts bevoegdheden uitoefenen die aan haar zijn toegekend in de verdragen ( artikel 4 EU-Verdrag).

Nagegaan moet dan worden of het gaat om:

  • onderwerpen waarop de Unie slechts ondersteunende bevoegdheden heeft: op gevoelige terreinen als volksgezondheid, cultuur en onderwijs kan de EU slechts stimuleringsmaatregelen vaststellen, en alleen voor wat betreft de Europese dimensie ervan ( artikel 6 VWEU); voor het overige blijven de lidstaten op deze gebieden bevoegd;
  • onderwerpen die tot de gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten behoren: alle onderwerpen die niet behoren tot de exclusieve bevoegdheden van artikel 3 EU-Werkingsverdrag of tot de ondersteunende bevoegdheden van artikel 6 EU-Werkingsverdrag. Het gaat dan onder meer om gebieden als de interne markt, sociaal beleid, landbouw en visserij (anders dan de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee), milieu, klimaat, energie en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht ( artikel 4, lid 1, EU-Werkingsverdrag). Wanneer de Unie zijn bevoegdheid nog niet heeft uitgeoefend door interne maatregelen vast te stellen blijven de lidstaten op deze gebieden bevoegd ( artikel 2, lid 2, EU-Werkingsverdrag). Van belang is hier ook Protocol nr 25 inzake gedeelde bevoegdheden: Wanneer de Unie op een bepaald gebied optreedt, heeft deze uitoefening van bevoegdheden enkel betrekking op de door de betrokken handeling van de Unie geregelde materie en niet op het gehele gebied. Wanneer de EU bijvoorbeeld in een richtlijn slechts een minimumharmonisatie heeft vastgelegd, blijven de lidstaten bevoegd strengere regels vast te stellen (zie bijvoorbeeld op het gebied van milieu: artikel 193 EU-Werkingsverdrag). De Unie kan ook besluiten een gedeelde bevoegdheid extern uit te oefenen, ook al is er nog geen interne wetgeving over het bewuste onderwerp vastgesteld. Een belangrijk gevolg hiervan is dat de lidstaten niet langer bevoegd zelf over dat onderwerp internationale verplichtingen aan te gaan of interne regels vast te stellen ( artikel 2, lid 2, tweede volzin, en artikel 216, lid 1, EU-werkingsverdrag).
  • onderwerpen waarop de lidstaten altijd bevoegd blijven maatregelen vast te stellen, ook als de Unie maatregelen vaststelt, zoals onderzoek, technologische ontwikkeling, ontwikkelingssamenwerking of humanitaire hulp (artikel 4, leden 3 en 4, EU-Werkingsverdrag);
  • onderwerpen die exclusief tot de bevoegdheden van de lidstaten behoren en dus helemaal buiten de bevoegdheden van de Unie vallen (bijvoorbeeld harmonisatiemaatregelen op het terrein van volksgezondheid, cultuur, onderwijs).

De bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten kan gevolgen hebben voor het partijenbestand bij verdragen. Wanneer  het voorgenomen akkoord onderwerpen bevat die deels tot de bevoegdheid van de EU behoren en deels tot die van de lidstaten, moet het akkoord worden gesloten door de EU en de lidstaten gezamenlijk. Verdragen waarbij zowel de EU als de lidstaten partij zijn, worden "gemengde verdragen" ( mixed agreements) genoemd. Verdragen die exclusief door de EU worden gesloten, worden ook wel aangeduid met "EU-only".

Volgens het Hof van Justitie moet telkens een alomvattend en concreet onderzoek worden gedaan om na te gaan of de Unie over de bevoegdheid beschikt om een internationaal akkoord te sluiten en of deze bevoegdheid exclusief is. Hiervoor moet worden onderzocht welke Unieregels van toepassing zijn op het gebied dat door de bepalingen van het beoogde akkoord wordt bestreken, voorzover deze bepalingen bekend zijn. Vervolgens moeten de aard en de inhoud van deze regels en bepalingen worden onderzocht. Deze aanpak moet zekerstellen dat het akkoord geen afbreuk kan doen aan de uniforme en coherente toepassing van de Unieregels en aan de goede werking van het systeem dat daarbij is ingesteld.
Ook bij het sluiten van akkoorden of het innemen van EU-standpunten in internationale organen dienen de bevoegdheden van de lidstaten door de EU gerespecteerd te worden. Zoals gezegd brengt de interne uitoefening door de EU van gedeelde bevoegdheden in de regel met zich mee dat de EU exclusief bevoegd wordt om akkoorden te sluiten over de in verordeningen of richtlijnen geregelde materie. De aard van de bevoegdheid van de EU moet blijken uit de aard en inhoud van het voorgenomen akkoord in vergelijking met de bestaande Unie-regels en moet worden vastgesteld voordat een besluit tot sluiting wordt genomen.
Het Verdrag van Lissabon heeft wel wijziging gebracht in de praktijk van de gemengde akkoorden waarin GBVB-elementen (zoals een politieke dialoog, non-proliferatieclausule, Internationaal Strafhofclausule) gecombineerd worden met niet-GBVB onderwerpen uit het EU-Werkingsverdrag. Dergelijke akkoorden werden voorheen gesloten door de Gemeenschap en de lidstaten gezamenlijk. Als gevolg van het eenvormig institutioneel kader van de EU kunnen dergelijke akkoorden voortaan exclusief worden gesloten door de EU. Wanneer zij echter bovendien onderwerpen bestrijken die tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, zal deze omstandigheid blijven nopen tot een akkoord dat door EU en lidstaten gezamenlijk moet worden gesloten. De verlening van rechtspersoonlijkheid aan de Unie brengt hierin geen verandering.
Ook na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon hangt het er dus vanaf of de EU een exclusieve bevoegdheid heeft op het desbetreffende onderwerp dan wel of het onderwerp behoort tot de bevoegdheid van de lidstaten. Akkoorden die tevens onderwerpen bevatten die tot de exclusieve bevoegdheden van de lidstaten behoren, kunnen alleen worden gesloten door de EU en de lidstaten gezamenlijk. Wanneer het gaat om gedeelde bevoegdheden die de EU nog niet op intern vlak heeft uitgeoefend, kunnen de lidstaten besluiten deze zelf uit te oefenen op extern vlak of in te stemmen met de uitoefening op extern vlak door de Unie.

Indien nog geen sprake is van exclusieve EU-bevoegdheid doordat interne regelgeving nog niet tot stand is gekomen, maar deze wel in voorbereiding is, zijn lidstaten op grond van het beginsel van loyale samenwerking ("Unietrouw",  artikel 4, lid 3 EU-Verdrag) gehouden daarmee rekening te houden (o.a. C-467/98, 'Open Skies').

Uit het bovenstaand volgt dat de bevoegdheidsverdeling op het terrein van de externe betrekkingen niet statisch is, maar dynamisch.