A-G: EU-recht verzet zich niet tegen toekenning verblijfsvergunning aan derdelander die identiteit niet kan aantonen

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal Richard de la Tour van 16 juli 2020 in de zaak C-193/19, A tegen Migrationsverket .

A is een Gambiaanse staatsburger die in het verleden een verblijfsvergunning in Zweden heeft verkregen vanwege zijn huwelijk met een Zweedse staatsburger. Vanwege het verlopen van deze verblijfsvergunning heeft A een verzoek tot verlenging ingediend. Bij de verlengingsaanvraag is echter naar voren gekomen dat A door de Noorse autoriteiten is gesignaleerd in het Schengeninformatiesysteem (SIS). A was met name gesignaleerd wegens het gebruik van meerdere aliassen op basis van vervalste paspoorten.

Gezien de signalering in het SIS kon de daadwerkelijke identiteit van A niet worden vastgesteld. Het Zweedse recht vereist dat de identiteit van een aanvrager bij de afgifte van een verblijfsvergunning moet kunnen worden vastgesteld. Dit betekent concreet dat de derdelander een geldig paspoort moet tonen dat in de periode, waarvoor de vergunning wordt aangevraagd, niet verloopt. Aangezien de identiteit van A niet duidelijk kon worden vastgesteld, heeft de bevoegde autoriteit de verlenging van de verblijfstitel afgewezen.

In deze zaak staan de Schengenuitvoeringsovereenkomst (hierna: SUO) en EU-richtlijn 2003/86 inzake het recht op gezinshereniging (hierna: Gezinsherenigingsrichtlijn) centraal. Artikel 25, lid 1 SUO bepaalt dat een lidstaat bij de afgifte van een verblijfstitel het SIS moet raadplegen. Indien er een signalering in SIS aanwezig is, moet de lidstaat in overleg treden met de signalerende lidstaat. Vervolgens kan de lidstaat de verblijfstitel slechts afgeven om ernstige redenen, in het bijzonder uit humanitaire overwegingen of ingevolge internationale verplichtingen. Artikel 5, lid 2 van de gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt dat een verzoek om gezinshereniging vergezeld moet gaan van documenten waaruit de gezinsband blijkt en waaruit blijkt dat aan de overige voorwaarden van de Gezinsherenigingsrichtlijn is voldaan.

A heeft beroep ingesteld bij de rechter tegen de afwijzing van zijn vergunningsaanvraag. De rechter wil van het EU-Hof weten of artikel 25, lid 1 SUO zich verzet tegen de afgifte van een verblijfsvergunning op andere dan beschermings- of humanitaire gronden wanneer de aanvrager zijn identiteit niet kan aantonen. Daarnaast wil de rechter weten in hoeverre een lidstaat mag afwijken van het beginsel dat de identiteit moet worden aangetoond en of het EU-recht uitzonderingen op dit beginsel toestaat.

Advies

SUO - SIS

De A-G stelt ten eerste dat het enige doel van artikel 25, lid 1 SUO is om een mechanisme in te voeren dat moet voorkomen dat een derdelander tegelijk in de ene lidstaat staat gesignaleerd en in een andere lidstaat een verblijfstitel wordt toegekend. De lidstaten zijn daarom verplicht om het SIS te raadplegen voordat zij een verblijfstitel afgeven. Een mogelijke signalering in SIS heeft tot gevolg dat de betrokkene de toegang tot het Schengengebied wordt geweigerd en dat hij dus in beginsel geen visum kan krijgen. Deze verplichting om het SIS te raadplegen impliceert volgens de A-G echter niet dat de aanvraag voor een verblijfsvergunning stelselmatig moet worden afgewezen.

De A-G benadrukt dat de lidstaat die een verblijfsvergunning wil afgeven aan een gesignaleerde derdelander in overleg moet treden met de lidstaat die een signalering in het SIS heeft opgenomen. De lidstaat moet tijdens dit overleg rekening houden met de belangen van de signalerende lidstaat.

De A-G concludeert verder dat een verblijfstitel slechts aan een gesignaleerde derdelander kan worden afgegeven wanneer sprake is van ernstige redenen. Dit is in het bijzonder het geval indien afgifte noodzakelijk is vanuit humanitaire overwegingen of ingevolge internationale verplichtingen. Volgens de A-G kan naast de in artikel 25, lid 1 SUO bedoelde gevallen alleen sprake zijn van “ernstige redenen” wanneer de vergunningverlening de derdelander in staat stelt zijn rechten op grond van het EU-Handvest van de grondrechten uit te oefenen. En dan met name het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven ( artikel 7 van het EU-Handvest ).

De A-G concludeert dat artikel 25, lid 1 SUO geenszins de wettelijke voorwaarden vastlegt waaraan een derdelander moet voldoen om het grondgebied van een lidstaat binnen te komen en te verblijven, zoals het aantonen van zijn identiteit. Artikel 25, lid 1 SUO vereist slechts dat de lidstaat van afgifte vooraf in overleg treedt met de signalerende lidstaat en dat de vergunningverlening kan worden gerechtvaardigd vanwege een ernstige reden. De A-G stelt voorts dat de in artikel 25, lid 1 SUO geformuleerde voorwaarden geen onderscheid maken naargelang de aanvraag wordt ingediend voor humanitaire doeleinden, gezinshereniging of voor een ander doel. Die bepaling omvat dus niet de voorwaarden die de EU-wetgever in artikel 5, lid 2, Gezinsherenigingsrichtlijn heeft geformuleerd voor het geval de aanvraag wordt ingediend met het oog op gezinshereniging.

Gezinsherenigingsrichtlijn

Artikel 5, lid 2, eerste alinea, Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt dat een verblijfsaanvraag in het kader van de uitoefening van het recht op gezinshereniging vergezeld moet gaan van gewaarmerkte afschriften van de reisdocumenten van de gezinsleden. De EU-wetgever heeft echter niet vastgesteld welke consequenties de autoriteiten van een lidstaat moeten verbinden aan het feit dat de identiteit van de betrokkene niet kan worden vastgesteld.

Volgens de A-G verzet de systematiek van de Gezinsherenigingsrichtlijn zich er tegen dat een verzoek wordt afgewezen op de enkele grond dat de identiteit niet kan worden vastgesteld zonder een geïndividualiseerd onderzoek te verrichten. Het gezinslid is verplicht om samen te werken met de bevoegde autoriteiten. De A-G wijst erop dat het vaste rechtspraak is van het EU-Hof dat de lidstaten bij de toepassing van de Gezinsherenigingsrichtlijn rekening moeten houden met het EU-Handvest voor de grondrechten en het evenredigheidsbeginsel. Indien de autoriteit geen rekening houdt met de redenen waarom de reisdocumenten ontbreken kan volgens de A-G sprake zijn van een schending van het EU-Handvest van de grondrechten en het evenredigheidsbeginsel. Dit is slechts anders wanneer de derdelander zijn samenwerkingsplicht overduidelijk niet nakomt of een frauduleus of ongerechtvaardigd verzoek heeft ingediend.

De A-G concludeert dat de Gezinsherenigingsrichtlijn lidstaten niet toestaat om een verblijfsaanvraag af te wijzen op de enkele grond dat het gezinslid geen reisdocumenten kan overleggen. De autoriteiten dienen eerst een geïndividualiseerd onderzoek te verrichten waarbij rekening wordt gehouden met de redenen waarom het reisdocument niet kan worden overgelegd. Ook is van belang in welke mate het gezinslid heeft meegewerkt om met andere passende middelen zijn identiteit aan te tonen. Het EU-recht staat dus uitzonderingen toe op de verplichting om de identiteit aan te tonen. Deze afwijking is slechts toegestaan voor zover aan de hierboven genoemde voorwaarden wordt voldaan.

Opmerking : een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.