Op deze pagina:
Hieronder vindt u een aantal teksten uit Kamerstukken die zien op het Verdrag van Lissabon en de betrokkenheid van de nationale parlementen bij de EU-besluitvorming. In het onderdeel Goedkeuring door het Parlement kunt u de volledige teksten van de parlementaire behandeling raadplegen.
De rol van de nationale parlementen
In de loop van de ontwikkeling van de Unie zijn verschillende instrumenten geïntroduceerd om het democratische bestel in de Unie te versterken. Genoemd kunnen worden de vergroting van de transparantie van de Europese besluitvorming, de versterking van de rol van het Europees Parlement en de vastlegging van een sterke rol van de nationale parlementen in het EU-Verdrag. Deze instrumenten waren reeds in het Grondwettelijk Verdrag opgenomen en zijn overgenomen in het Verdrag van Lissabon.
Subsidiariteitstoets
Het Verdrag van Lissabon scherpt de subsidiariteitstoets bovendien op onderdelen aan. In het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid dat bij de Verdragen zal worden gevoegd, zijn twee controlemechanismen voor nationale parlementen opgenomen. Indien gemotiveerde adviezen waarin wordt gesteld dat een ontwerp van wetgevingshandeling niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, ten minste eenderde vertegenwoordigen van alle stemmen die aan de nationale parlementen zijn toebedeeld, dient de Commissie dit voorstel opnieuw te overwegen.
Indien gemotiveerde adviezen waarin wordt gesteld dat een ontwerp van wetgevingshandeling niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, ten minste een gewone meerderheid vertegenwoordigen van alle stemmen die aan de nationale parlementen zijn toebedeeld, kan de Commissie het voorstel slechts ongewijzigd handhaven nadat het is voorgelegd aan de Raad van Ministers en het Europees Parlement. Indien de Raad met een meerderheid van 55% van de stemmen of het Parlement met een gewone meerderheid van uitgebrachte stemmen het oordeel van de nationale parlementen overneemt, wordt het voorstel buiten verdere behandeling gelaten.
De Raad acht het mogelijk, dat het aangescherpte instrument van de subsidiariteitstoets een bijdrage kan leveren aan een actievere rol van de nationale parlementen in het Europese wetgevingsproces. Die rol zal echter alleen betekenis en effect kunnen hebben als diezelfde nationale parlementen een bredere strategie ontwikkelen als coactoren in het Europese wetgevingsproces. Bovendien zullen de verschillende nationale parlementen effectiever moeten samenwerken om het gebruik van de subsidiariteitstoets succesvol te kunnen laten zijn.
Parlementair instemmingsrecht
In de toelichting wordt aangegeven dat het niet voor de hand ligt om het parlementaire instemmingsrecht, zoals dat was vormgegeven in de goedkeuringswetten van de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice en in de goedkeuringswet van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, voort te zetten onder het Verdrag van Lissabon.
De Raad heeft over het parlementaire instemmingsrecht in eerdere adviezen reeds opmerkingen gemaakt. Het doel van die procedure was te voorzien in een aanvullende parlementaire betrokkenheid, waar de bevoegdheid van het Europees Parlement niet verder ging dan de consultatieprocedure. De Raad concludeerde: «indien voldoende betrokkenheid van het Europees Parlement bij de besluitvorming op deze terreinen zal worden gerealiseerd, wordt het hanteren van deze procedure overbodig en ook onwenselijk, gelet op het doel waarvoor deze is ingevoerd.» In het Verdrag van Lissabon is het Europees Parlement onder de codecisieprocedure als volledig bevoegde medewetgever op eenzelfde wijze betrokken bij handelingen onder de oude Titel VI van het EU-Verdrag als bij wetgevingshandelingen in de andere sectoren van de voormalige Eerste Pijler.
Met des te meer klem wijst de Raad op het belang van versterking van de politieke controle door de Kamers der Staten-Generaal op de Nederlandse inbreng in de verschillende fasen van het Europese besluitvormingsproces, onder meer door Europese wetgevingsinitiatieven te behandelen als waren het nationale wetsvoorstellen. De betrokkenheid van de vaste kamercommissies en de fracties bij de voorbereiding daarvan, waartoe de Raad reeds adviseerde in zijn advies van 15 september 2005, is wezenlijk.
Een parlementair instemmingsrecht «oude stijl» komt te laat. Een actieve opstelling van de Kamers moet om effectief te zijn, in een eerder stadium plaatsvinden. Dit geldt overigens temeer nu in het kader van de besluitvormingsprocedure niet langer sprake is van een vetorecht en de Staten-Generaal beschikken over andere staatsrechtelijke instrumenten dan het instemmingsrecht oude stijl.
Overigens merkt de Raad op dat de artikelen die betrekking hebben op de instemmingsprocedure in de oude goedkeuringswetten niet worden ingetrokken. Nu deze artikelen in deze wetten verwijzen naar Titel VI van het EU-Verdrag, kan men argumenteren dat deze artikelen zonder voorwerp zijn geraakt. Volgens artikel 2, onder 51, van het Verdrag van Lissabon worden de artikelen 29 tot en met 39 van Titel VI echter vervangen door de bepalingen van Titel IV van het Werkingsverdrag. Inhoudelijk bestaan deze bepalingen nog. De Raad beveelt aan de artikelen in de oude goedkeuringswetten in het voorstel van rijkswet te laten vervallen.
Naar boven
De regering deelt zoals bekend de mening van de Raad van State dat het aangescherpte instrument van de subsidiariteitstoets een bijdrage kan leveren aan een actievere rol van de nationale parlementen in het Europese wetgevingsproces. De parlementen krijgen een effectief instrument om hun mening over de subsidiariteit van nieuwe voorstellen te laten doorklinken. Het is vooral aan de nationale parlementen zelf om ook daadwerkelijk gebruik te maken van deze mogelijkheid. De regering is vastbesloten zo goed mogelijk eraan bij te dragen dat de nationale parlementen deze actievere rol ten volle kunnen benutten.
Verder constateert de Raad van State terecht dat aan ieder nationaal parlement twee stemmen worden toebedeeld, die worden toegewezen op grond van het nationale parlementaire stelsel. In een nationaal parlementair stelsel met twee Kamers – zoals in Nederland het geval is – heeft elk van de Kamers een stem. In de toelichting is een aanpassing doorgevoerd op de in het advies van de Raad van State geformuleerde wijze.
Betrokkenheid van parlement bij Europese besluitvorming
Het Nederlandse parlement dient nauw bij de Europese besluitvorming te worden betrokken te zijn. Het parlement heeft diverse maatregelen genomen om dit te bewerkstelligen, waarbij de regering zijn volledige steun heeft aangeboden. Daarbij valt te denken aan instelling van de Tijdelijke Gemengde Commissie Subsidiariteitstoets, de ambtelijke versterking van parlementaire commissies en debatten op hoofdlijnen van het EU-beleid naar aanleiding van de Staat van de Unie. Voorts is, zoals aangegeven in de toelichting, met het Verdrag van Lissabon onder meer de subsidiariteitstoets door nationale parlementen versterkt.
De Raad van State wijst in zijn advies op het belang van een tijdige inbreng van de nationale instellingen in het Europese besluitvormingsproces. Sinds de totstandkoming van de Schengen uitvoeringsovereenkomst in 1990 en de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1993, heeft het parlement een bijzondere rol gehad bij de totstandkoming van maatregelen op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken. De bekende instemmingsprocedure die voorafgaand aan elke Raad wordt gevolgd, strekte ertoe het ontbreken van een adequate rol van het Europees Parlement te compenseren.
Toen in het Verdrag van Amsterdam werd voorzien in opneming van het personenverkeer in titel IV, deel III, van het EG-Verdrag werd in de goedkeuringswet een dynamische bepaling opgenomen die ertoe strekte dat de reikwijdte van de instemmingsprocedure aan deze ontwikkelingen op EU-niveau werd aangepast. De Raad van State haalt zijn eerdere advies aan waarin werd geconcludeerd dat bij voldoende betrokkenheid van het Europees Parlement de instemmingsprocedure overbodig en onwenselijk wordt. De regering deelt de opvatting van de Raad van State dat nu het Verdrag van Lissabon erin voorziet dat het Europees Parlement bij de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht als volwaardig medewetgever zal optreden, het instemmingrecht kan komen te vervallen. Een bepaling terzake is opgenomen in het voorstel van Rijkswet tot goedkeuring van het Verdrag.
Parlementair behandelingsvoorbehoud
Naar aanleiding van de motie-Ten Broeke wordt op dit moment een discussie gevoerd over de vraag of een algemeen parlementair behandelingsvoorbehoud zou moeten worden ingesteld. De regering heeft hierover in haar reactie op het WRR-rapport «Europa in Nederland» opgemerkt dat een behandelingsvoorbehoud op ieder in Brussel te behandelen dossier in de Brusselse onderhandelingscontext een welhaast onwerkbare situatie zou opleveren.
Mogelijk zou een andere vroegtijdige betrokkenheid van het parlement, die effectiever is dan het bestaande instemmingsrecht voor JBZ-aangelegenheden, kunnen worden overwogen. Daarbij kan worden gedacht aan enkele door het parlement aan te wijzen prioritaire onderwerpen, waarover de regering op hoofdlijnen een discussie met het parlement voert. Dit ter aanvulling en verdieping op de praktijk waarbij voorafgaand aan alle Raadsvergaderingen overleg plaatsvindt tussen de eerstverantwoordelijke kamercommissie en de eerstverantwoordelijke bewindspersoon.
Overigens wordt er op gewezen dat indien de Staten-Generaal een bepaald Europees onderwerp als prioritair bestempelen, dit de facto voor de regering al aanleiding is voor intensief overleg met de Staten-Generaal. De Tweede Kamer heeft eerder zelf aangegeven (brief Presidium 14 juni 2007) dat van een motie eveneens materieel een mandaterende werking kan uitgaan. De regering is graag bereid met het parlement over deze kwestie verder van gedachten te wisselen. Een en ander sluit goed aan bij de acties die de regering heeft genomen om een vroegtijdiger inbreng te leveren in het Europese besluitvormingsproces naar aanleiding van het eerdere advies van de Raad van State inzake de gevolgen van de Europese arrangementen voor de positie en het functioneren van de nationale staatsinstellingen en hun onderlinge verhouding (Kamerstukken II 2005–2006, 29 993, nr. 22) en het rapport van de Gemengde Commissie «Sturing EU-aangelegenheden» (Kamerstukken II 2005–2006, 29 362, nr. 61).
In de goedkeuringswetten voor het Verdrag van Maastricht, het Verdrag van Amsterdam en het Verdrag van Nice was een parlementair instemmingsrecht opgenomen, met name vanwege de ontbrekende democratische controle in de derde pijler. De reikwijdte van dit instemmingsrecht is in de opvolgende goedkeuringswetten beperkter geworden naarmate bij elke nieuwe verdragsherziening op meer beleidsterreinen de communautaire besluitvormingsprocedures van toepassing werden. De regering is, als logisch gevolg van deze stappen, van mening dat het Verdrag van Lissabon geen aanleiding meer geeft voor een dergelijk instemmingsrecht. Door het Verdrag van Lissabon wordt de pijlerstructuur van de EU grotendeels opgeheven en wordt voor de wijze van besluitvorming op het terrein van vrijheid, veiligheid en recht geen principieel onderscheid meer gemaakt wat betreft de wijze van besluitvorming zoals dat onder de bestaande verdragen het geval was, omdat de JBZ-bepalingen uit het EU-Verdrag worden overgeheveld naar het Werkingsverdrag (zie ook deel II, paragraaf 1 en deel III, paragraaf 2.2.1 van deze memorie). Dit betekent dat ook op dit terrein als algemene regel geldt, dat besloten wordt via de gewone wetgevingsprocedure (welke procedure vrijwel gelijk is aan de bestaande medebeslissingsprocedure uit het EG-Verdrag, zie hiervoor de toelichting in deel III, paragraaf 2.1.11 van deze memorie), met enkele uitzonderingen waar besluitvorming plaatsvindt bij unanimiteit in de Raad en na raadpleging van het Europees Parlement (EP). Zowel medebeslissing als besluitvorming na raadpleging van het Europees Parlement zijn reguliere communautaire besluitvormingsprocedures. Hiermee komt de reden van bestaan te ontvallen aan de instemmingsprocedure zoals die was vormgegeven in de goedkeuringswetten van de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice. Het voorstel van Rijkswet tot goedkeuring van het Verdrag voorziet daarom in intrekking van de bepalingen terzake in de goedkeuringswetten bij de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice. Dit geldt te meer nu op grond van artikel 61 B van het Werkingsverdrag (artikel 69 VWEU) speciale betrokkenheid van nationale parlementen is geregeld op de terreinen van de justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking. Op grond van deze bepaling zien de nationale parlementen er op toe dat bij voorstellen en initiatieven op deze terreinen het subsidiariteitsbeginsel wordt geëerbiedigd. Maar ook wat de overige onderwerpen op het terrein van vrijheid, veiligheid en recht betreft, kan het parlement zijn toetsende rol uitoefenen overeenkomstig het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
Nationale parlementen
Het Verdrag van Lissabon versterkt ook de rol van nationale parlementen. De steeds belangrijker rol van de nationale parlementen in de Europese besluitvorming komt in het nieuwe verdrag prominent naar voren in een nieuwe «omnibus»-bepaling (artikel 8 C EU-Verdrag (artikel 12 VEU)) waarin specifieke rechten van de nationale parlementen worden neergelegd. Het artikel omvat een niet-limitatieve opsomming van de wijze waarop de nationale parlementen actief bijdragen tot de goede werking van de Unie. De uitwerking van deze rechten is opgenomen in de desbetreffende artikelen of protocollen.
Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen van de lidstaten in de Europese Unie. In het «omnibus»-artikel wordt onder a) bevestigd dat de nationale parlementen door de instellingen van de Unie dienen te worden geïnformeerd over Europese wetgevingshandelingen, overeenkomstig het Protocol betreffende de rol van nationale parlementen in de Europese Unie. In dit Protocol wordt de reeds ontstane praktijk van toezending van wetgevingsdocumenten en het jaarlijks wetgevingsprogramma aan nationale parlementen gecodificeerd. Vastgelegd wordt dat – naast de Commissie – ook de Raad en het Europees Parlement, alsmede andere Europese organen zoals de het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank verplicht worden hun ontwerp-wetgevingshandelingen, verzoeken, initiatieven en aanbevelingen bij de nationale parlementen kenbaar te maken. Hierdoor wordt de mogelijkheid van nationale parlementen om scherper toezicht te houden op de Europese werkzaamheden vergroot. Ook worden de soorten documenten die moeten worden toegezonden uitgebreid (agenda’s en uitkomsten van Raadszittingen, jaarverslag Rekenkamer). Ten slotte wordt de termijn tussen de datum van verzending en agendering in de Raad verlengd van zes naar acht weken om nationale parlementen meer tijd te geven te reageren. Dit recht op informatie van de nationale parlementen heeft een belangrijke functie bij de rol die nationale parlementen spelen in het kader van de subsidiariteit, waaraan eveneens in het «omnibus»-artikel wordt gerefereerd (onder b). Deze rol van de nationale parlementen wordt besproken in paragraaf 3.3 van deze memorie waar het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid wordt toegelicht.
Verdragsherzieningsprocedures en toetredingsprocedures. De rol van de nationale parlementen wordt ook versterkt inzake de vernieuwde gewone en vereenvoudigde herzieningsprocedures (artikel 8 C, onder d), EU-Verdrag (artikel 12, onder d), VEU)). Binnen de gewone herzieningsprocedure, zoals neergelegd in artikel 48, tweede lid, EU-Verdrag (artikel 48, tweede lid, VEU) en in deze toelichting omschreven in paragraaf 2.1.13 worden de nationale parlementen door de Raad geïnformeerd. Indien de Europese Raad (met gewone meerderheid) besluit om de voorgestelde wijzigingen te willen bespreken, wordt daarvoor in beginsel een Conventie bijeengeroepen (derde lid). Leden van de nationale parlementen zijn binnen deze Conventie vertegenwoordigd, naast vertegenwoordigers van de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten, het Europees Parlement en de Commissie. Daarmee krijgen de nationale parlementen de mogelijkheid in een vroeg stadium wijzigings-Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 384 (R 1850), nr. 3 85 voorstellen te beoordelen. Indien consensus bestaat binnen de Conventie kan deze een aanbeveling richten tot een daaropvolgende IGC. De regering is verheugd met deze procedure waarmee nationale parlementen in een vroeg stadium worden betrokken bij en een rol vervullen in een verdragsherzieningsdiscussie. Uiteraard behouden de nationale parlementen, nadat de IGC overeenstemming heeft bereikt over de verdragswijzigingen, hun invloed overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen bij de ratificatie die in alle lidstaten dient te geschieden (vierde lid, tweede alinea).
Binnen de vereenvoudigde herzieningsprocedures – ook wel de algemene passerellebepalingen genoemd – zoals toegelicht in paragraaf 2.1.13 van deze van memorie, worden nationale parlementen eveneens van initiatieven op de hoogte gesteld (artikel 48, zevende lid, EU-Verdrag (artikel 48, zevende lid, VEU)). Daarbij krijgt ieder nationaal parlement afzonderlijk de mogelijkheid initiatieven van de Europese Raad om over te gaan tot andere besluitvormingsprocedures tegen te houden binnen een termijn van zes maanden. Ook het Europees Parlement dient bij gewone meerderheid zijn goedkeuring te verlenen aan een dergelijke wijziging in de besluitvorming. De Nederlandse regering vindt dit een belangrijke vooruitgang, omdat daarmee nationale parlementen mee kunnen beslissen indien de Europese Raad een initiatief ontplooit om op een bepaald terrein over te gaan van besluitvorming met unanimiteit naar meerderheidsbesluitvorming en van een bijzondere wetgevingsprocedure naar de gewone wetgevingsprocedure.
Ingevolge art. 49 EU-Verdrag (artikel 49 VEU) is verder nieuw dat nationale parlementen in het kader van de besluitvorming over de uitbreiding van de Unie van verzoeken tot toetreding in kennis worden gesteld (zie ook artikel 8 C, onder e), EU-Verdrag (artikel 12, e), VEU)).
Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht Artikel 8 C, onder c), EU-Verdrag (artikel 12, c), VEU) verwijst naar de rol van de nationale parlementen binnen de RVVR. Met betrekking tot de wetgevingsvoorstellen en initiatieven die worden ingediend in het kader van de hoofdstukken 4 en 5 van de RVVR zien de nationale parlementen erop toe dat het subsidiariteitsbeginsel wordt geëerbiedigd, overeenkomstig het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid (artikel 61 B Werkingsverdrag (artikel 69 VWEU)). Maar ook voor de overige terreinen van de RVVR kan het parlement zijn toetsende rol uitoefenen overeenkomstig het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Nationale parlementen worden voorts in kennis gesteld van evaluaties op het terrein van de uitvoering van het RVVR-beleid (artikel 61 C Werkingsverdrag (artikel 70 VWEU)). Ook worden nationale parlementen geïnformeerd over de werkzaamheden van het permanent comité dat toezicht houdt op operationele samenwerking (artikel 61 D Werkingsverdrag (artikel 71 VWEU)). Bovendien krijgen nationale parlementen een belangrijke rol in de passerelle-bepaling bij maatregelen over grensoverschrijdend familierecht. Indien een nationaal parlement bezwaar maakt tegen een voorgenomen besluit op dit terrein, kan een besluit niet worden vastgesteld (artikel 65, derde lid, derde alinea, Werkingsverdrag (artikel 81, derde lid, derde alinea, VWEU)). Tot slot stelt het Verdrag van Lissabon dat de nationale parlementen betrokken dienen te worden bij de evaluatie van de activiteiten van Eurojust (artikel 69 D, eerste lid, derde alinea, Werkingsverdrag (artikel 85, eerste lid, derde alinea, VWEU)) en de controle van Europol (artikel 69 G, tweede lid, tweede alinea, Werkingsverdrag (artikel 88, tweede lid, tweede alinea, VWEU)). De regering is ingenomen met deze grotere mate van betrokkenheid van de nationale parlementen in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
De leden van de fracties van het CDA en van de SP zijn van opvatting dat het parlementaire instemmingsrecht voor Raadsbesluiten betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht nodig blijft voor wetgeving die niet tot stand komt bij een gekwalificeerde meerderheid. Ook de leden van de VVD-fractie stellen vragen over het instemmingsrecht. Deze leden vragen of de regering het met de Raad van State eens is dat het instemmingsrecht uit alle goedkeuringswetten kan worden geschrapt en of zij kan aangeven hoe het Verdrag dit compenseert. De regering deelt de visie van de Raad van State dat de bepalingen inzake het instemmingsrecht in de goedkeuringswetten bij de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice kunnen worden ingetrokken. De regering wijst erop dat op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, zoals voor de meeste andere beleidsterreinen, de gewone wetgevingsprocedure de regel wordt. Er resteren nog slechts drie artikelen op grond waarvan besluitvorming plaatsvindt volgens de bijzondere wetgevingsprocedure en waar het Europees Parlement alleen geraadpleegd wordt, te weten artikel 62, lid 3, van het Werkingsverdrag (artikel 77, lid 3, VWEU), artikel 69 F, lid 3, van het Werkingsverdrag (artikel 87, lid 3, VWEU) en artikel 69 H van het Werkingsverdrag (artikel 89 VWEU). Bezien we deze artikelen nader dan valt op dat de reikwijdte van artikel 62, lid 3, (vaststelling van voorschriften voor reis- en verblijfsdocumenten voor Unieburgers) beperkt is. Voor artikel 69 F, lid 3 (maatregelen voor operationele samenwerking tussen autoriteiten van de lidstaten) en artikel 69 H (optreden van nationale autoriteiten op het grondgebied van andere lidstaten met toestemming van de lokale autoriteiten) geldt artikel 61 B van het Werkingsverdrag (artikel 69 VWEU), op grond waarvan nationale parlementen de subsidiariteitstoets kunnen uitvoeren en zo rechtstreeks op Europees niveau invloed kunnen uitoefenen. Er is daarnaast nog één artikel waar sprake is van raadpleging van het EP, te weten artikel 65, lid 3, van het Werkingsverdrag (artikel 81, lid 3, VWEU) (familierecht), maar daar geldt dat ieder nationaal parlement een vetorecht kan uitoefenen. De regering is om bovenstaande redenen van mening dat met het Verdrag van Lissabon niet langer een noodzaak aanwezig is om het instemmingsrecht voor (onderdelen van) de RVVR te handhaven.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering het juist vindt dat Europees beleid nog steeds onder het leerstuk valt van de werking van de artikelen 91–96 van de Grondwet, die buitenlands beleid beschrijven in de zin van Verdragssluiting waarover de Kamer na afloop wordt geïnformeerd. Deze leden vragen of daaruit niet een actief behandelingsvoorbehoud volgt of zelfs een vorm van instemmingsrecht gehandhaafd moet blijven. Het tot stand brengen van verdragen – inclusief de Europese wijzigingsverdragen – valt inderdaad onder de werking van de artikelen 91 tot en met 96 van de Grondwet, waarbij de artikelen 91, 92 en 95 van de Grondwet het meest relevant zijn. Dit betekent dat de Staten-Generaal een verdrag en dus ook Europese Verdragen, moeten goedkeuren voordat deze het Koninkrijk kunnen binden. Het parlement is tijdens het onderhandelingsproces van het Verdrag van Lissabon en eerdere wijzigingsverdragen actief betrokken en dient in te stemmen met de voorliggende goedkeuringswet. Het is dus geenszins zo dat enkel sprake zou zijn van achteraf informeren van de Kamers als het gaat om het tot stand brengen van (Europese) verdragen. De regering werkt actief mee aan de betere integratie van «Europa» in de nationale besluitvormingsprocessen, zo heeft zij uitvoerig uiteengezet aan de Kamers in reactie op adviezen van de Raad van State, de Commissie van Voorst en de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken. Het Europees beleid vormt inderdaad een verlengstuk van het binnenlands beleid, zoals de leden van de VVD-fractie stellen. Echter, uit deze stelling vloeit naar de mening van de regering niet voort dat een behandelingsvoorbehoud moet worden ingevoerd of dat het instemmingsrecht gehandhaafd moet blijven. Uiteraard werkt wetgeving gebaseerd op de Europese Verdragen in sterke mate door in de nationale rechtsordes. Om deze reden is in het besluitvormingsproces ten aanzien van EU-wetgeving een centrale rol toegekend aan zowel de regeringen van de lidstaten – onderhevig aan controle door de nationale parlementen – als aan het Europees Parlement waarin politici afkomstig uit alle lidstaten vertegenwoordigd zijn. Het Verdrag van Lissabon voegt daar nog een versterkte subsidiariteitstoets voor de nationale parlementen aan toe. De leden van de VVD-fractie vragen de regering een reactie op het advies van de commissie Meijers ten aanzien van het instemmingsrecht bij Europese justitiële samenwerking. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen eveneens naar een appreciatie van de regering ten aanzien van het instemmingrecht. De regering is het eens met de stelling van de commissie Meijers dat nationale parlementen een rol dienen te spelen bij de Europese besluitvorming. Het is met succes het streven van de regering geweest om de positie van de nationale parlementen in het Verdrag van Lissabon te versterken. De specifieke gronden die voorheen aanleiding gaven tot de instelling van het parlementaire instemmingrecht zijn echter vervallen. De regering is het niet eens met de visie van de commissie Meijers dat een Europees orgaan niet kan beoordelen of Europese regelgeving uit het nationale perspectief gewenst is. De institutionele opzet in de Unie kent immers een centrale plaats toe aan de Raad, waarin de lidstaten vertegenwoordigd zijn. De regering onderschrijft de visie van de commissie Meijers dat voeding van Europese parlementsleden met «inhoudelijke gedachten van hun nationale collega’s» tot intensivering van de parlementaire controle kan leiden. Hiervoor is echter het instemmingrecht niet benodigd. Dit is een verantwoordelijkheid waaraan parlementariërs via de fracties van het EP en van de nationale parlementen, nu reeds invulling kunnen geven. De regering is evenmin van mening dat het instemmingsrecht de onderhandelingspositie in de Raad versterkt. Vooral in gevallen waarbij er sprake is van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid heeft het inroepen van een voorbehoud met een verwijzing naar het instemmingsrecht in feite weinig effect. In het algemeen komt de instemmingsprocedure te laat. De regering deelt de visie van de Raad van State dat een actieve opstelling van de Kamers – om effectief te zijn –beter in een eerder stadium van de besluitvorming moet plaatsvinden.
De leden van de VVD-fractie vragen de regering naar een kwalificatie van het voornemen van deze fractie om een behandelingsvoorbehoud mogelijk te maken over de volle breedte van de Europese wetgeving die bij meerderheidsbesluitvorming wordt vastgesteld en waarvoor de Commissie niet reeds exclusief bevoegd is. De regering heeft in haar reactie op het WRR-rapport «Europa in Nederland» aangegeven dat een behandelingsvoorbehoud op ieder dossier in de Brusselse onderhandelingscontext een onwerkbare situatie zou opleveren. De regering heeft in het Nader Rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State gesteld dat wellicht een andere vroegtijdige betrokkenheid van het parlement kan worden overwogen, die effectiever is dan het bestaande instemmingsrecht. Daarbij kan worden gedacht aan door de Kamers aan te wijzen prioritaire onderwerpen, waarover met de regering een debat gevoerd wordt. Dit ter aanvulling op de praktijk waarbij voorafgaand aan Raadsvergaderingen overleg plaatsvindt tussen de eerstverantwoordelijke kamercommissie en de desbetreffende bewindspersoon. Daarbij zij opgemerkt dat indien de Staten-Generaal een bepaald Europees onderwerp als prioritair bestempelen, dit in feite voor de regering direct aanleiding is voor intensief overleg met de Staten-Generaal. Zoals de Tweede Kamer eerder zelf heeft aangegeven kan van een motie eveneens materieel een mandaterende werking uitgaan. De regering is van mening dat er vooraleerst kansen liggen voor wat betreft het beter benutten van bestaande instrumenten. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het parlementaire instemmingsrecht niet een welkome extra dimensie toevoegt aan artikel 12 van het EU-Verdrag, waarin de rol van de nationale parlementen wordt beschreven. Nationale parlementen worden immers wel geïnformeerd en zien toe op de beginselen van subsidiariteit, maar de uitwerking blijft een zaak van nationale parlementen, aldus deze leden. Het parlementaire instemmingsrecht lijkt de leden van de ChristenUnie-fractie bovendien een van de manieren om invulling te geven aan hetgeen artikel 10, lid 3, EU-Verdrag regelt, namelijk dat besluitvorming plaatsvindt op een zo open mogelijke wijze en zo dicht mogelijk bij de burger. De regering heeft hierboven haar argumenten uiteengezet waarom het instemmingrecht geen geschikt instrument is en de noodzaak hiervoor is vervallen. De regering is een groot voorstander van een actieve rol van de nationale parlementen. Het Verdrag van Lissabon versterkt die rol in aanzienlijke mate. Daarbij moet o.a. worden gedacht aan de versterkte subsidiariteitstoets, de uitgebreide plicht tot het toesturen van informatie over initiatieven van de Commissie en de betrokkenheid bij de wijziging van besluitvormingsprocedures (algemene passerellebepaling).
De leden van de SP-fractie zijn van mening dat de EU met het Verdrag van Lissabon minder transparant is geworden, de macht van de ondemocratische Commissie wordt vergroot en dat de instelling van de Europese Raad nog meer de wetgevende en uitvoerende macht vermengt. De regering hecht eraan om in dit verband te wijzen op de verbeteringen die het Verdrag van Lissabon brengt op het terrein van transparantie, zoals reeds toegelicht in de Memorie van Toelichting. Ook merkt de regering op dat het Verdrag van Lissabon ertoe leidt dat de democratische legitimiteit van de Commissie wordt vergroot door de nieuwe procedure voor de verkiezing van de Commissievoorzitter. Daarnaast geldt dat de Europese Raad met het Verdrag geen wetgevende bevoegdheid krijgt. Deze blijft voorbehouden aan de Raad van Ministers in het communautaire samenspel met de Commissie en met het Europees Parlement. Op die wijze blijven de democratische controlemechanismen overeind.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de bereidheid van de regering om mee te werken aan een parlementaire behandeling van Europese wetgevingsdossiers als ware het nationale wetgevingsvoorstellen, indien te verwachten valt dat zo een initiatief leidt tot wetswijziging. De regering heeft in reactie op het advies van de Raad van State over de gevolgen van de Europese Unie voor de Nederlandse Staatsinstellingen (Kamerstuk 29 993, nr. 27) reeds aangegeven bedenkingen te hebben ten aanzien van dit idee, met name vanwege de controlerende taak van het parlement op de inzet van de regering in het Brusselse onderhandelingsproces. Voorafgaand en tijdens deze onderhandelingen kan het parlement deze controlerende rol steeds vervullen op de momenten die ertoe doen. Na afloop ervan kan het de ministers verplichten verantwoording af te leggen voor hetgeen gezamenlijk in Brussel is besloten. Aldus kunnen de Tweede Kamer en de Eerste Kamer naar de overtuiging van het kabinet met name tijdens het Brusselse onderhandelingproces volledig hun controlerende taak uitvoeren. Dit maakt de idee om in voorkomende gevallen ontwerp EU-regelgeving in het parlement te behandelen als ware het een nationaal wetsvoorstel overbodig.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering aan te geven of alle beraadslagingen en stemmingen over wetsontwerpen openbaar zullen zijn of dat het alleen om wetgeving in het kader van de medebeslissingsprocedure gaat. De regering bevestigt dat met het Verdrag van Lissabon alle beraadslagingen en stemmingen over een ontwerp van wetgevingshandeling openbaar worden.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen voorts waarom de uitwerking van de versterkte rol van nationale parlementen niet in het Verdrag zelf is geregeld, maar in een protocol. Deze leden vragen ook of de regering met hen van mening is dat het de transparantie en duidelijkheid ten goede was gekomen als bepalingen ten aanzien van de rol van nationale parlementen in het Verdrag zelf waren opgenomen. De regering wenst in reactie hierop aan te geven dat het in het Europese verdragenrecht gewoonte is om te werken met protocollen en verklaringen. Daaraan liggen geen overwegingen van transparantie ten grondslag. De verdragen beperken zich tot de hoofdregels. Specifieke onderwerpen of uitzonderingsposities worden niet uitgewerkt in de verdragen, maar worden vaak opgenomen in aparte protocollen om de verdragen niet onnodig te verzwaren. De juridische verbindendheid verschilt niet. Protocollen hebben dezelfde status als verdragen. Verklaringen kunnen niet in de verdragen worden opgenomen omdat deze niet juridisch bindend zijn. Overigens wordt voor het eerst de rol van nationale parlementen opgenomen in een omnibusbepaling (artikel 8 C EU-Verdrag (artikel 12 VEU), waarmee meer duidelijkheid wordt verschaft in de uiteenlopende manieren waarop nationale parlementen bij de Europese besluitvorming betrokken zijn.
De leden van de CDA-fractie vragen welke rol de nationale parlementen hebben in een toekomstige Intergouvernementele Conferentie die volgt op een Conventie overm verdragswijziging. De regering kan hierop als volgt antwoorden. De Conventies ter voorbereiding van een verdragsherziening zullen zijn samengesteld uit onder meer vertegenwoordigers van de nationale parlementen. De nationale parlementen nemen niet deel aan de IGC, dat is immers de conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten. Wel zullen de nationale parlementen gedurende deze fase al naargelang hun nationale constitutionele regels hun invloed kunnen uitoefenen via de gebruikelijke parlementaire controle op de regeringen. De regering hecht eraan, zoals ook bij het Verdrag van Lissabon is geschied, het parlement nauw te betrekken bij de totstandkoming van een nieuw verdrag.
De leden van de CDA-fractie stellen vragen over de vereenvoudigde herzieningsprocedure met betrekking tot de wijze van besluitvorming in de Unie. Kan enig nationaal parlement de toepassing daarvan blokkeren? De regering antwoordt dit bevestigend. De vereenvoudigde procedure betreft algemene passerelles voor de overgang van besluitvorming met unanimiteit naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid en voor de overgang van de bijzondere naar de gewone wetgevingsprocedure (de huidige medebeslissingsprocedure). De overgang naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid is beperkt tot het Werkingsverdrag en Titel V van het EU-Verdrag. Voor beide passerelles geldt dat een nationaal parlement zich binnen een termijn van zes maanden inderdaad kan verzetten tegen een voornemen van de Europese Raad om over te gaan tot een andere besluitvormingsmodaliteit. De vraag of het Europees Parlement eventueel al zijn goedkeuring heeft verleend aan een dergelijke wijziging van besluitvorming, speelt daarbij geen rol.
De leden van de CDA-fractie vragen welke praktische betekenis de door de Tweede Kamer aanvaarde amendementen voor het werk in de Eerste Kamer heeft ten opzichte van de bestaande praktijk, c.q. de existerende mogelijkheden. De regering verwelkomt het bepaalde in het voorstel van Rijkswet ten aanzien van de betrokkenheid van het nationale parlement. Zij zal zich ervoor inspannen ook de Eerste Kamer zo goed mogelijk in staat te stellen haar rol te spelen bij de totstandkoming van Europese wetgeving. Meer precies kan de regering de volgende indicaties geven over wijzigingen in haar eigen werkwijze. Artikel 3 van het gewijzigd voorstel van Rijkswet bevat het instemmingsrecht. Dit geldt voortaan alleen voor voorstellen over de in dat artikel genoemde verdragsbepalingen. Bij de voorbereiding van JBZ-Raden zal de tot nu toe ter zake gevolgde procedure van toezending van stukken met het oog op de instemming worden voortgezet, voor zover het gaat om besluiten die de genoemde verdragsbepalingen als rechtsbasis hebben. Voor het overige zal de voorbereiding van die Raad zich niet langer onderscheiden van die welke voor andere Raadsformaties gebruikelijk is. Wat betreft de in artikel 4 bedoeld procedure volgt uit het eerste lid dat de toepassing ervan afhankelijk is van handelen van een of beide Kamers der Staten-Generaal. Zoals bekend, heeft de Tweede Kamer de gewijzigde motie Wiegman-Van Meppelen Scheppink en Ten Broeke aangenomen (Kamerstukken II, 2007– 2008, 31 384 (R 1850), nr. 25). De regering heeft daarover tijdens het debat in de Tweede Kamer aangegeven dat zij begrijpt dat deze motie slaat op de procedure als bedoeld in artikel 4. Ook de Eerste Kamer zal zich mogelijk nader over de inrichting van de procedure willen buigen. Bij de uitwerking van de werkwijze van de regering zal uiteraard rekening gehouden worden met de nadere uitwerking die het presidium van de Tweede Kamer aan de procedure zal geven en met mogelijke wensen van de Eerste Kamer ter zake.
De SP-fractieleden vragen (nr. 54) of de regering artikel 12 VEU over de rol van de nationale parlementen een juiste invulling beschouwt van de verantwoordelijkheden die de Nederlandse grondwet aan de Staten- Generaal toekent. De regering is van mening dat de nationale parlementen op basis van het Verdrag van Lissabon zeer zeker actief kunnen bijdragen aan een goede werking van de Unie. Het betreffende artikel is een zogeheten «omnibusbepaling», waarin de belangrijkste rechten van de nationale parlementen beschreven worden. Deze omnibusbepaling verwijst naar de artikelen en protocollen waarin die rechten van de nationale parlementen verder zijn uitgewerkt en vastgelegd. Zo krijgen de nationale parlementen een effectief instrument in handen om hun visie op de subsidiariteit van nieuwe wetgevingsvoorstellen te geven. De regering deelt de mening van de Raad van State dat het aangescherpte instrument van de subsidiariteitstoets een bijdrage kan leveren aan een actieve rol van de nationale parlementen in het Europese wetgevingsproces. In de genoemde omnibusbepaling wordt voorts verwezen naar de instemming die de nationale parlementen dienen te verlenen aan de goedkeuring van verdragen en de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Unie. De wijze waarop de versterkte rol van de nationale parlementen in het Verdrag van Lissabon tot uitdrukking komt, wordt verder uitgebreid toegelicht in de memorie van toelichting.
De leden van de SP-fractie vragen (nr. 55, 56, 57) naar de visie van de regering op de praktijk van de in het Protocol vermelde wijze waarop nationale parlementen controle uitoefenen en hoe de regering de bevoegdheidsverdeling tussen de Eerste en de Tweede Kamer ziet met betrekking tot de beoordeling van Europese wetsvoorstellen. Het is echter niet aan de regering zich uit te spreken over de wijze waarop de Kamers der Staten-Generaal zich organiseren of hoe de bevoegdheden tussen de beide Kamers bij het toetsen van Europese wetsvoorstellen het beste verdeeld kunnen worden.
Deze leden stellen een aantal vragen (nr. 64 t/m 68) met betrekking tot de invloed van de nationale parlementen in het Verdrag van Lissabon. De regering merkt op dat de invloed (of zo men wil de macht) van de nationale parlementen met het Verdrag van Lissabon inderdaad wordt vergroot ten opzichte van de bestaande Verdragen, evenals ten opzichte van het verworpen Grondwettelijk Verdrag. De positie van nationale parlementen is versterkt, in het bijzonder bij het toetsen van nieuwe Europese wetgevingsvoorstellen. De leden van de SP-fractie vragen of bij het blokkeren van besluitvorming er sprake van een coproductie met andere instellingen dient te zijn. De regering wijst erop dat in Protocol 2 een versterkte procedure is opgenomen voor de situatie waarin een meerderheid van parlementen op grond van het subsidiariteitsbeginsel bezwaren heeft tegen een Europees wetgevingsvoorstel. Indien de Commissie besluit het voorstel te handhaven, moet zij in een met redenen omkleed advies verantwoorden waarom het ontwerp haar inziens strookt met het subsidiariteitsbeginsel. Dit advies moet, samen met de beoordelingen van de nationale parlementen, rechtstreeks aan de beide wetgevers (Europees Parlement en Raad) worden voorgelegd. Steunt de Raad of het Europees Parlement het standpunt van die meerderheid van de nationale parlementen, dan wordt het voorstel niet in behandeling genomen. De regering wijst er voorts op dat binnen de vereenvoudigde herzieningsprocedures – ook wel de algemene passerellebepalingen genoemd – de nationale parlementen eveneens van initiatieven op de hoogte gesteld worden. Daarbij krijgt ieder nationaal parlement afzonderlijk de mogelijkheid initiatieven om over te gaan tot andere besluitvormingsprocedures tegen te houden.
Met betrekking tot de vragen nr. 67 en 68 van deze leden naar de werkbaarheid van de gehanteerde termijn, merkt de regering op dat de termijn tussen de datum van verzending van wetsvoorstellen en de agendering in de Raad is verlengd van zes naar acht weken, juist om de nationale parlementen meer tijd te geven te reageren op wetgevingsvoorstellen van de Unie. Het is in eerste instantie aan de nationale parlementen om hieraan een actieve invulling te geven. De regering is vastbesloten er zo goed mogelijk aan bij te dragen dat de nationale parlementen deze actieve controlerende taak ten volle kunnen uitvoeren.
De leden van de fracties van SP (nr. 69) en van GroenLinks vragen waarom de regering zich tegen een parlementair instemmingsrecht heeft verzet. Ook de leden van de fractie van D66 vragen een reflectie over het amendement inzake het instemmingsrecht. De leden van de SP-fractie vragen tevens om een oordeel over de draagwijdte van dat amendement (nr. 70 en 71). De regering geeft hier graag een nadere toelichting op. Het instemmingsrecht bestaat sinds de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht voor de onderdelen van het beleidsterrein Justitie en Binnenlandse Zaken die in het Verdrag betreffende de Unie zijn geregeld. De toenmalige Tweede Kamerleden De Hoop Scheffer en Van Traa waren de opstellers van het amendement dat daaraan ten grondslag lag. Voor de bedoelde beleidsterreinen gold – en geldt – een wetgevingsprocedure waarbij het Europees Parlement geen medebeslissingsrecht heeft, maar alleen wordt geraadpleegd. Het daaruit voortvloeiende advies van het Europees Parlement is niet bindend voor de Raad. Teneinde de aldus op Europees niveau bestaande democratische lacune te vullen, werd het instemmingsrecht in het leven geroepen. Bij de latere wijzigingsverdragen werden onderdelen van het JBZ-beleidsterrein overgeheveld naar het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen én werd de bevoegdheid van het Europees Parlement om als volwaardig medewetgever op te treden, uitgebreid. Met het oog daarop werd in de goedkeuringswetten betreffende die verdragen het instemmingsrecht daaraan aangepast, dat wil zeggen beperkt. Het instemmingsrecht van het Nederlandse parlement en het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement vullen elkaar zo aan. Tengevolge van de wijzigingen die het Verdrag van Lissabon aanbrengt, is het gehele JBZ-terrein uit het Verdrag betreffende de Europese Unie gelicht en – samengevoegd in één hoofdstuk – in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgelegd. Zodoende geldt daarvoor hetzelfde rechtsregime als voor de andere beleidsterreinen die in dat Verdrag zijn opgenomen. Het Europees Parlement heeft medebeslissingsrecht, op een enkele uitzondering na. Tegen deze achtergrond was de regering, evenals de Raad van State, van oordeel dat dientengevolge het instemmingsrecht kon worden afgeschaft. De regering heeft dit nader gemotiveerd in de memorie van toelichting en in de nota naar aanleiding van het verslag. Tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer bleek dat er behoefte was het instemmingsrecht te handhaven. Daarbij was er sprake van uiteenlopende opvattingen. De amendementen van het lid Ten Broeke strekten ertoe het instemmingsrecht uit te breiden tot het gehele terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Dat stuitte op bezwaren van de regering. Voor een volledige uiteenzetting wordt verwezen naar de Handelingen. De twee belangrijkste bezwaren van de regering luiden als volgt. Het eerste was dat het instemmingsrecht voor het Nederlandse parlement is gecreëerd om een democratisch deficit op te heffen. Daarvan is geen sprake meer wanneer het Europees Parlement als volwaardig medewetgever functioneert. Dat wordt onder het Verdrag van Lissabon grotendeels gerealiseerd. Ten tweede oordeelde de regering dat een nationaal parlement dat desondanks zijn invloed op het Europese wetgevingsproces wil uitoefenen door middel van een wettelijk instemmingsrecht in feite een rol claimt in dat proces die hem niet toekomt. Het amendement Ormel dat het instemmingsrecht gedeeltelijk beoogt te behouden, maar beperkt tot die onderdelen waarbij het Europees Parlement slechts wordt geraadpleegd, achtte de regering in overeenstemming met de lijn die bij de voorgaande wijzigingsverdragen is ingezet, namelijk beperking van het instemmingsrecht naar mate het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement toeneemt. Daarom heeft de regering dit amendement niet ontraden.
De leden van de SP-fractie vragen voorts (nr. 72) of het parlement de regering kan tegenhouden om bepaalde besluiten te nemen of dat het parlement slechts kan adviseren. Voor zover het instemmingsrecht geldt, heeft het parlement het wettelijke recht de medewerking door de regering aan de totstandkoming van een besluit te blokkeren. Voor alle andere besluiten en handelingen van de regering als vertegenwoordiger van Nederland in Brussel geldt dat het parlement zijn invloed daarop kan uitoefenen met alle middelen waarover hij in het verkeer met de regering beschikt. Dit is wat in feite ook al sinds de oprichting van de Europese Economische Gemeenschappen gebeurt. De ervaring daarmee leert bovendien dat die beïnvloeding aanzienlijk verder gaat dan advisering.
Gevraagd door deze leden (nr. 73) naar het oordeel van de regering over de positie van de Eerste Kamer op dit punt, wordt opgemerkt dat zij het aan de Eerste Kamer laat zelf haar positie in dit proces te bepalen.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de regering het voor de betrokkenheid van burgers en voor de democratische legitimering van de besluitvorming in de Raad en in de hele Unie niet van belang acht dat ontwerpbesluiten onderwerp zijn van een publiek debat in het nationale parlement. Vooropgesteld wordt dat er geen sprake is van verschil van inzicht tussen de regering en deze leden over de wenselijkheid van publiek debat in het nationale parlement over besluitvorming op Europees niveau. De inzichten lopen uiteen over de wijze waarop dat debat vorm moet krijgen. De regering acht de zienswijze dat dit alleen door middel van een instemmingsrecht kan worden bereikt, onjuist. Dit doet, naar haar oordeel, ook geen recht aan het feit dat al sinds jaar en dag over alle terreinen van de Europese Unie tussen regering en parlement overleg in het openbaar plaatsvindt. Zeker nu de nationale parlementen voortaan rechtstreeks toegang zullen krijgen tot voorstellen uit Brussel, kan het parlement er zelf voor zorgen dat het politieke debat tijdig gestart wordt. Ook de in artikel 4 van het gewijzigd voorstel van Rijkswet vastgelegde procedure kan aan een tijdige, openbare behandeling van voorstellen door parlement en regering bijdragen.
De vragen van de leden van de GroenLinks-fractie over het amendement Ten Broeke en over het instemmingsrecht zijn betrokken bij de uitvoerige beantwoording van deze en soortgelijke vragen van de fractieleden van de SP en van D66.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen naar de regelingen die de regeringen van de lidstaten hebben met hun nationale parlementen met betrekking tot de Europese besluitvorming. De regering wijst erop dat er verschillende vormen bestaan. Sommige lidstaten kennen een strikt systeem van mandatering (zoals Denemarken), andere lidstaten een vorm van behandelingsvoorbehoud (zoals Finland) en anderen geen van beide (zoals België). De GroenLinks-fractie vraagt eveneens of regeringen die rekening moeten houden met een parlementair voorbehoud in de Raad succesvoller opereren in de onderhandelingen. De regering beschikt niet over aanwijzingen dat deze regeringen succesvoller opereren dan andere lidstaten. Vooral in gevallen waarbij sprake is van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid heeft het inroepen van een parlementair voorbehoud met een verwijzing naar een eventueel geldend instemmingsrecht in feite eerder negatieve effecten. De regering deelt de visie van de Raad van State dat actieve betrokkenheid van de Kamers daarom het best in een zo vroeg mogelijk stadium van de besluitvorming kan plaatsvinden.
De leden van de fractie van GroenLinks stellen, onder verwijzing naar artikel 12 van het Verdrag, een aantal vragen over de deelname van nationale parlementen aan evaluaties en toezicht op Europol en Eurojust. In artikel 12 VEU is vastgelegd dat de nationale parlementen bijdragen aan de goede werking van de Europese Unie door onder meer betrokken te worden bij het politieke toezicht op Europol en de evaluatie van de activiteiten van Eurojust. Deze bepaling verwijst daarbij naar de artikelen 88 en 85 VWEU, waarin is bepaald dat de nadere uitwerking van de betrokkenheid van de nationale parlementen onderdeel vormt van de verordeningen die over respectievelijk Eurojust en Europol zullen worden opgesteld. Hieruit blijkt dat de reikwijdte van de bevoegdheden van de nationale parlementen nog niet vastligt en dat er – nu nog geen overleg op Europees niveau heeft plaatsgevonden – daarover op dit moment weinig valt te zeggen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen welke rechten nationale parlementen precies hebben gekregen in het proces van Verdragsherziening. De rol van de nationale parlementen in de vernieuwde gewone en in de vereenvoudigde herzieningsprocedure is op grond van artikel 12, onder d, VEU versterkt. Binnen de gewone herzieningsprocedure, zoals neergelegd in artikel 48, tweede lid, VEU worden de nationale parlementen door de Raad geïnformeerd. Indien de Europese Raad (met gewone meerderheid) besluit om de voorgestelde wijzigingen te willen bespreken, wordt daarvoor in beginsel een Conventie bijeengeroepen (derde lid). Nationale parlementen zijn in deze Conventie vertegenwoordigd, naast vertegenwoordigers van de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten, het Europees Parlement en de Commissie. Daarmee krijgen de nationale parlementen de mogelijkheid in een vroeg stadium wijzigingsvoorstellen te beoordelen. Indien consensus bestaat binnen de Conventie kan deze een aanbeveling richten tot een daaropvolgende IGC. Uiteraard behouden de nationale parlementen, nadat de IGC overeenstemming heeft bereikt over de verdragswijzigingen, hun invloed overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen bij de ratificatie die in alle lidstaten dient te geschieden (vierde lid, tweede alinea).
Binnen de vereenvoudigde herzieningsprocedures – ook wel algemene passerellebepalingen genoemd – worden nationale parlementen op grond van artikel 48, zevende lid, VEU eveneens van initiatieven op de hoogte gesteld. Daarbij krijgt ieder nationaal parlement afzonderlijk de mogelijkheid initiatieven van de Europese Raad om over te gaan tot andere besluitvormingsprocedures tegen te houden binnen een termijn van zes maanden.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen ook naar de rol van nationale parlementen bij de overgang naar meerderheidsbesluitvorming. Nationale parlementen krijgen een belangrijke rol in de passerellebepaling bij maatregelen over grensoverschrijdend familierecht. Indien een nationaal parlement bezwaar maakt tegen een voorgenomen besluit op dit terrein, kan een dergelijk op grond van artikel 81, derde lid, derde alinea, VWEU besluit niet worden vastgesteld.
De leden van de SP-fractie vragen de regering of niet uit de evaluatie van de Tijdelijke Commissie Subsidiariteit blijkt dat verreweg de meeste voorstellen niet beoordeeld konden worden en dat het ook niet mogelijk was om gecoördineerd met andere parlementen van lidstaten tot een gezamenlijk optreden te komen. De regering is van mening dat het aan de nationale parlementen zelf is om te beoordelen hoe de verschillende middelen te benutten die het Verdrag van Lissabon hen aanreikt om hun invloed op de EU-besluitvorming te vergroten. De regering kan zich indenken dat de introductie van deze nieuwe mogelijkheid voor de nationale parlementen niet vanaf de eerste dag geheel voorspoedig verloopt en dat nadere afspraken daarover in, en tussen, de nationale parlementen gemaakt moeten worden. De regering zal het parlement volop steunen in het benutten van deze nieuwe mogelijkheid in het Verdrag van Lissabon.
De leden van de SP-fractie vragen of nationale parlementen slechts in staat zijn uitvoering te geven aan de versterkte subsidiariteitstoets wanneer de Europese Commissie of de Europese Raad daaraan medewerking verlenen. De regering wijst op de Kamerbrief van 13 juli 2007 aangaande het IGC-mandaat. Indien de helft van de nationale parlementen van oordeel is dat beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit in een voorkomend geval niet goed worden toegepast, moet de Commissie, indien zij het voorstel wil handhaven, een met redenen omkleed advies uitbrengen aan de twee medewetgevers van de EU: de Raad en het Europees Parlement. Als vervolgens één van de medewetgevers (de Raad met 55% van de leden, niet gewogen naar inwonertal, of het EP met meerderheid van de uitgebrachte stemmen) besluit dat het voorstel niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, dan wordt het voorstel van de Commissie niet verder in beschouwing genomen. Kortom, het voorstel van de Commissie is dan van tafel.
De leden van de fractie van GroenLinks wijzen er op dat zij voorstander zijn van de mogelijkheid van een parlementair voorbehoud van het parlement, hetgeen zij een minder verstrekkend instrument achten dan het instemmingsrecht, maar dat wel waarborgt dat het parlement een standpunt tot uitdrukking kan brengen voordat de regering al heeft ingestemd met een Europees besluit dat het Rijk bindt. Deze leden vragen de regering om een reactie. Het lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de heer Ten Broeke, heeft een amendement ingediend over het parlementair voorbehoud (Kamerstukken II, 2007–2008, 31 384, nr. 10). Kern van dat amendement vormden het eerste en tweede lid, die luidden:
1. Elk van beide Kamers der Staten-Generaal kan binnen een termijn van drie maanden nadat een voorstel voor een wetgevingshandeling als bedoeld in artikel 2 van het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie aan de Staten-Generaal is toegezonden, besluiten dat zij dat voorstel in behandeling wenst te nemen. De betreffende Kamer stelt de regering schriftelijk in kennis van dat besluit.
2. Zolang een Kamer de behandeling van het voorstel niet heeft afgerond kan de vertegenwoordiger van het Koninkrijk geen medewerking verlenen aan de vaststelling van die wetgevingshandeling.
De bezwaren van de regering tegen dit amendement waren de volgende. Uit het eerste lid blijkt dat het parlement drie maanden kan nemen voor het leggen van wat in de wandelgangen een parlementair behandelingsvoorbehoud wordt genoemd en vervolgens het voorstel in behandeling kan nemen zonder dat voor die behandeling enige termijn geldt. Tegenover deze bevoegdheid van het parlement staat voor de regering, zo blijkt uit het tweede lid, de wettelijke verplichting in Brussel niet mee te werken aan de totstandkoming van het voorstel zolang het Nederlandse parlement zijn behandeling niet heeft afgerond. Deze verplichting komt voor de regering inhoudelijk op hetzelfde neer als het instemmingsrecht. De regering mag in beide gevallen weliswaar meeonderhandelen, maar is zowel bij het instemmingsrecht als bij het parlementaire behandelingsvoorbehoud handelingsonbekwaam in Brussel, totdat het Nederlandse parlement de regering het groene licht geeft. Tegen deze achtergrond golden voor het parlementaire voorbehoud, zoals voorgesteld, dezelfde bezwaren als tegen het instemmingsrecht. Voor een uitvoerige uiteenzetting wordt verwezen naar de Handelingen van de Tweede Kamer. De latere aanvulling van het amendement door toevoeging van de woorden «tenzij gewichtige redenen zich hiertegen verzetten.» waren volgens indiener bedoeld als versoepeling. Deze toevoeging bracht geen wijziging in het standpunt van de regering, omdat, zoals uit de toelichting op deze passage bleek, in het midden werd gelaten wie het eindoordeel over de al dan niet aanwezigheid van de gewichtige redenen zou hebben. Dit betekende dat in de praktijk niet met zekerheid zou kunnen worden vastgesteld, wanneer de regering ervan uit zou mogen gaan dat er gewichtige redenen aanwezig waren op grond waarvan zij in Brussel zou kunnen meewerken aan de totstandkoming van het besluit zonder de wet te schenden. De beoogde versoepeling werd daardoor naar het oordeel van de regering niet bereikt.
Het amendement Ormel dat het instemmingsrecht gedeeltelijk beoogt te behouden, maar beperkt tot die onderdelen waarbij het Europees Parlement slechts wordt geraadpleegd, acht de regering in overeenstemming met de lijn die bij de voorgaande wijzigingsverdragen is ingezet, namelijk beperking van het instemmingsrecht naar mate het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement toeneemt.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen verder op welke wijze anderszins is te garanderen dat het parlement een uitspraak kan doen over een ontwerpbesluit voordat de regering Nederland bindt. Nu ook het Nederlandse parlement alle voorstellen voor wetgevende maatregelen rechtstreeks uit Brussel ontvangt, is het Nederlandse parlement tijdig op de hoogte van die voorstellen. Zij kan de verrichtingen van het Europees Parlement volgen via onder meer de website van het Europees Parlement. Zij beschikt over informatie voorafgaand aan elke Raad en na afloop daarvan en doordat het overleg over wetgevingshandelingen in de Raad met het Verdrag van Lissabon openbaar zal zijn. Naar het oordeel van de regering staat er niets aan in de weg dat het Nederlandse parlement tijdig uitspraken doet over voorstellen. Het staat het parlement vrij daartoe de middelen te kiezen. Zoals de regering in de memorie van antwoord, in reactie op vragen van de fractie van D66, al heeft aangegeven, kan overleg over Brusselse voorstellen vele vormen aannemen, waaronder de procedure als bedoeld in artikel 4 van het gewijzigd voorstel van Rijkswet.
Op de vraag van de leden van de GroenLinks-fractie over welke informatie andere nationale parlementen beschikken ten aanzien van de Europese besluitvorming en welke nationale parlementen vertrouwelijke Raadsdocumenten ontvangen, moet de regering het antwoord schuldig blijven. De regering merkt op dat het antwoord op die vraag sowieso niet langer relevant is zodra het Verdrag van Lissabon in werking treedt. Immers, de besluitvorming en de documenten met betrekking tot ieder voorstel van EU-wetgeving zullen met het Verdrag van Lissabon volledig openbaar zijn.
Voorts stellen de leden van de fractie van GroenLinks de volgende vraag. Gelet op het aangenomen amendement Wiegman cs, heeft het parlement acht weken na ontvangst van een ontwerp instrument de tijd zich uit te spreken over zijn rol met betrekking tot het regeringsstandpunt. Om zich een oordeel te kunnen vormen van het voorstel en het gewenste regeringsstandpunt, dient het parlement tijdig op de hoogte te zijn van dit regeringsstandpunt. Deelt de regering deze mening? De regering antwoordt daarop als volgt. Artikel 2 van het Protocol betreffende de nationale parlementen voorziet in een systematische toezending aan alle nationale parlementen van een ontwerp van een wetgevingshandeling. Daarmee is verzekerd dat ook het Nederlandse parlement van meet af aan op de hoogte is van het bestaan van een voorstel van wetgevende aard. Het eerste lid van artikel 4 van het gewijzigd voorstel van Rijkswet gaat ervan uit dat die uit Brussel ontvangen voorstellen de basis vormen voor het initiële oordeel van één of beide Kamers van de Staten-Generaal of een voorstel van zodanig politiek belang is dat de regering haar daarover op bijzondere wijze dient te informeren. Uit het amendement blijkt niet dat het parlement bij zijn oordeel het regeringsstandpunt over een voorstel dient te betrekken. Verder had de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer over de rol van het parlement bij het Brusselse wetgevingsproces zeer duidelijk de teneur dat het parlement juist op geheel eigen titel en dus los van het oordeel van de regering wilde kunnen opereren. De regering heeft ook het amendement Wiegman aldus begrepen, dat de Kamers zich geheel zelfstandig en op grond van eigen overwegingen (onafhankelijk van enig regeringsstandpunt) een oordeel willen kunnen vormen. De regering acht het niet noodzakelijk dat het regeringsstandpunt beschikbaar is op het moment dat de Kamers de procedure conform het eerste lid van artikel 4 inroepen. Zij kan zich wel voorstellen dat het uit te brengen regeringsstandpunt een rol speelt in het overleg, als bedoeld in het derde lid.
