Op deze pagina:
In EU-wetgeving (verordeningen, richtlijnen of soms besluiten) - ook wel de 'basishandeling' genoemd - worden de hoofdzaken geregeld en kunnen vaak niet alle details worden uitgewerkt. Daarom krijgt de Europese Commissie (en bij uitzondering de Raad) regelmatig de bevoegdheid om nadere regels vast te stellen. Deze nadere regels kunnen worden opgenomen in uitvoeringshandelingen (artikel 291 EU-Werkingsverdrag) of gedelegeerde handelingen (artikel 290 EU-Werkingsverdrag). Het toekennen van bevoegdheden om nadere regels vast te stellen via uitvoeringshandelingen of gedelegeerde handelingen wordt vaak aangeduid met de overkoepelende term 'comitologie'.
Indien de EU-wetgever besluit dat het wenselijk is om een bevoegdheid tot het vaststellen van nadere regels toe te kennen aan de Commissie, dan ligt het in een aantal situaties juridisch vast of gekozen moet worden voor delegatie, dan wel voor uitvoering. In veel gevallen heeft de EU-wetgever echter beleidsruimte bij het maken van de keuze tussen delegatie en uitvoering. Hierover hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie nadere afspraken gemaakt in de vorm van niet-bindende criteria.
Naar boven
Een belangrijke voorwaarde voor de vaststelling van nadere regelgeving via delegatie of uitvoering is dat het niet mag gaan om de essentiële onderdelen van de EU-wetgeving. Essentiële onderdelen horen thuis in de basishandeling waarop een gedelegeerde handeling of uitvoeringshandeling is gebaseerd. Wat ‘essentieel’ is, is EU-rechtelijk (nog) niet exact ingevuld en wordt in hoge mate bepaald door de EU-wetgever. De beoordeling van welke onderdelen ‘essentieel’ zijn, is wel vatbaar voor juridische toetsing door het EU-Hof. De volgende onderdelen kunnen als essentieel worden aangemerkt:
Het EU-Hof is van oordeel dat onderdelen ook essentieel zijn wanneer een politieke afweging gemaakt dient te worden. Hiervan is sprake als aan de hand van diverse beoordelingen een evenwicht moet worden gezocht tussen de uiteenlopende belangen die aan de orde zijn.
Bij delegatie gaat het om de vaststelling van regels ter aanvulling of wijziging van niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling (art. 290 EU-Werkingsverdrag). Gedelegeerde handelingen worden door de Europese Commissie vastgesteld. Bij de totstandkoming van die handelingen raadpleegt de Commissie expertgroepen.
Het Europees Parlement en/of de Raad kunnen binnen de in de basishandeling bepaalde termijn bezwaar aantekenen tegen een voorstel voor een gedelegeerde handeling. Het Europees Parlement besluit tot het aantekenen van bezwaar bij meerderheid van stemmen en de Raad stemt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Indien er een bezwaar wordt ingediend, kan de Commissie de gedelegeerde handeling niet vaststellen. De bezwaartermijn wordt in de basishandeling van geval tot geval vastgesteld en bedraagt in beginsel niet minder van twee maanden. Voorbeelden waarin de Raad of het Europees Parlement het recht van bezwaar heeft uitgeoefend:
Indien zowel het Europees Parlement als de Raad de Commissie hebben laten weten geen bezwaar te zullen maken, kan de gedelegeerde handeling voor het verstrijken van de bezwaartermijn worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de EU en in werking treden.
Het Europees Parlement en Raad kunnen zich ook tot het EU-Hof wenden als ze vinden dat de Commissie de grenzen van bevoegdheidsdelegatie heeft overschreden.
Het Europees Parlement en de Raad kunnen elk voor zich of samen besluiten de bevoegdheidsdelegatie weer in te trekken. Dit betekent dat de Commissie dan niet meer de bevoegdheid heeft om gedelegeerde handelingen vast te stellen. De intrekking heeft geen invloed op de rechtsgeldigheid van gedelegeerde handelingen die al door de Commissie zijn vastgesteld. Wanneer de EU-wetgever af wil van een vastgestelde gedelegeerde handeling, zal de Commissie een voorstel moeten doen voor een besluit van de Raad tot intrekking daarvan. Dit vergt dus een apart besluit van de EU-wetgever zelf, en niet van de Commissie. De Commissie is immers als gevolg van het uitoefenen van het intrekkingsrecht niet langer bevoegd om te handelen.
Het Europees Parlement besluit tot intrekking bij meerderheid van stemmen en de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Het intrekkingsrecht fungeert als politiek drukmiddel om te bewerkstelligen dat de Commissie een goed product aflevert wanneer zij gebruik maakt van haar bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen.
In principe voeren de lidstaten zelfstandig wetgevingshandelingen uit en is er dus geen noodzaak voor een rol van de Commissie. Zo bepaalt artikel 291 van het EU-Werkingsverdrag dat de lidstaten alle maatregelen nemen van intern recht die nodig zijn om EU-wetgeving uit te voeren. Soms is het echter nodig dat eenvormige voorwaarden worden vastgesteld ter uitvoering van EU-wetgeving, omdat anders het risico bestaat op uiteenlopende uitvoering van EU-wetgeving in de lidstaten. In dat geval worden aan de Commissie (en in uitzonderingsgevallen aan de Raad) bevoegdheden toegekend om uitvoeringshandelingen vast te stellen.
In beginsel worden aan de Commissie bevoegdheden toegekend om uitvoeringshandelingen vast te stellen. In gevallen ter uitvoering van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (artikel 291 EU-Werkingsverdrag in samenhang met artikel 24 en 26 EU-Verdrag) kan ook aan de Raad een dergelijke bevoegdheid worden toegekend. Daarnaast kan de Raad uitvoeringshandelingen vaststellen in gemotiveerde specifieke gevallen. In dergelijke gevallen dient de Raad aan de hand van de aard en inhoud van de basishandeling naar behoren te motiveren waarom een uitzondering wordt gemaakt op de regel dat in het stelsel van het Verdrag die bevoegdheid normaal door de Commissie dient te worden uitgeoefend. Dit volgt uit rechtspraak van het EU-Hof in de zaken C-16/88 en C-257/01.
Bij de vaststelling van uitvoeringshandelingen wordt de Commissie bijgestaan door een comité van vertegenwoordigers uit de lidstaten. Kortom: uitvoeringshandelingen zijn nodig als bepalingen uit een richtlijn, verordening of besluit uitvoering behoeven en uniforme uitvoering door alle lidstaten niet kan worden gegarandeerd.
De wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren, is geregeld in de zogenaamde comitologieverordening. Deze verordening werkt het systeem van artikel 291 van het EU-Werkingsverdrag uit en kent twee verschillende comitéprocedures: de adviesprocedure (ook wel raadplegingsprocedure genoemd) en de onderzoeksprocedure. De vraag of een uitvoeringshandeling van de Commissie moet worden vastgesteld via de raadplegings- dan wel onderzoeksprocedure, is voorwerp van de onderhandelingen van de onderliggende wetgevingshandeling. Deze keuze hangt mede af van de aard en de gevolgen van de vast te stellen uitvoeringshandelingen.
Bij de onderzoeksprocedure legt de Commissie een ontwerp voor een uitvoeringshandeling voor aan het comité. Het relevante comité brengt een advies uit aan de Commissie over haar voorstel. Het comité stemt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Indien het onderzoekscomité een negatief advies uitbrengt, dan kan de Commissie de uitvoeringshandeling niet vaststellen. De Commissie kan in dat geval besluiten haar werk opnieuw te doen en een nieuw voorstel aan het onderzoekscomité voorleggen. De Commissie kan echter ook besluiten om haar ontwerp voor een uitvoeringshandeling voor te leggen aan het comité van beroep (tweede instantie). Wanneer dit comité eveneens een negatief advies uitbrengt, kan de Commissie de uitvoeringshandeling niet vaststellen. Het comité van beroep stemt ook met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Bij de raadplegingsprocedure mag de Commissie gevolg geven aan het advies van het comité, maar is zij daar niet toe verplicht. Als het comité negatief adviseert, kan de Commissie dit advies naast zich neerleggen en de uitvoeringshandeling toch vaststellen. Er is dus ook geen beroepsprocedure voorzien, omdat dat niet nodig is.
Indien de ‘basishandeling’ in die mogelijkheid voorziet, kan de Commissie in bepaalde situaties gebruikmaken van een spoedprocedure voor de vaststelling van uitvoeringshandelingen of gedelegeerde handelingen. De handelingen zijn dan onmiddellijk van toepassing en worden pas achteraf getoetst door het bevoegde comité (in het geval van uitvoeringshandelingen) of door de Raad en het Europees Parlement (in het geval van gedelegeerde handelingen).
06-11-2025
Het verslag geeft een overzicht van de ontwikkelingen in 2024 in het 'comitologiesysteem', dat verwijst naar de comités waaraan de Commissie advies vraagt over ontwerpuitvoeringshandelingen. Het verslag bevat een ...
20-03-2008
De invoering van een nieuwe toezichtprocedure voor besluiten van de Commissie is in een eerste groep richtlijnen doorgevoerd. Het betreft de zgn. regelgevingsprocedure met toetsing door Raad en Europees Parlement. De ...
02-07-2006
