Arrest van het Hof van Justitie van de EU van 20 april 2010 in zaak C-246/07 Commissie tegen Zweden
Sleutelwoorden Niet-nakoming – Schending van artikel 10 EG en van artikel 300, lid 1, EG – Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen – Eenzijdig voorstel van lidstaat om stof in bijlage A bij dat verdrag op te nemen Betrokken departmenten Alle departementen Beleidsrelevantie Het arrest geeft een ruimere uitleg aan de verplichtingen die lidstaten op internationaal gebied hebben tegenover de EU op grond van het beginsel van loyale samenwerking en het vereiste van eenheid in de externe vertegenwoordiging van de EU dan tot nu toe werd aangenomen. De verplichting van lidstaten om zich te onthouden van acties op het internationale toneel is daardoor versterkt. Tot nu toe werd er vanuit gegaan dat de onthoudingsplicht geldt vanaf het moment dat over een onderwerp een EU-intern besluit is vastgesteld en het daarmee een exclusieve bevoegdheid van de EU is geworden. Het Hof bepaalt nu dat lidstaten zich ook moeten onthouden van internationale actie wanneer op EU-niveau overeenstemming wordt bereikt over een gezamenlijke communautaire internationale actie. Formeel is dan nog sprake van een gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten. Overeenstemming over deze communautaire actie hoeft niet te blijken uit een concreet Raadsbesluit maar kan ook op Raadswerkgroepniveau worden afgeleid uit een combinatie van uitlatingen van de Commissie en het Voorzitterschap. Samenvatting, redenering en dictum De Commissie heeft Zweden in gebreke gesteld omdat het op eigen initiatief in het kader van het Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen (POPs) in juli 2005 een voorstel ingediend had om de stof PFOS op te nemen in een bijlage bij dat verdrag. Dit nadat aan eerdere voorstellen van Zweden in de EU-Raadswerkgroep Internationaal Milieu geen gevolg was gegeven. Tegelijkertijd werden wel maatregelen ter controle van deze stof op communautair niveau voorbereid en is nadien een voorstel tot opneming van PFOS in het (VN) Protocol van Aarhus gedaan. De Commissie verwijt Zweden schending van de verplichting tot loyale samenwerking uit artikel 10 EG (nu artikel 4, lid 3 VEU). Het Hof overweegt dat de plicht tot loyale samenwerking geldt ongeacht of er sprake is van een exclusieve of gedeelde bevoegdheid. Bij een gedeelde bevoegdheid zoals voor milieu vloeit een samenwerkingsverplichting voort uit het vereiste van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Gemeenschap. Het Hof herhaalt dat lidstaten zowel positieve als negatieve verplichtingen hebben wanneer voorstellen van de Commissie nog niet aanvaard zijn door de Raad maar die wel het uitgangspunt vormen van gezamenlijke communautaire actie. Bovendien is volgens het Hof de machtiging van de Commissie om namens de Gemeenschap te onderhandelen het begin van gezamenlijke communautaire actie die lidstaten verplicht ten minste nauw met de instellingen samen te werken. Hoewel er op het moment van de unilaterale actie van Zweden geen Raadsbesluit was gaat het Hof na of er sprake was van een communautaire strategie om niet onmiddellijk voor te stellen om PFOS in het Verdrag op te nemen om economische redenen. Uit verschillende Raadsdocumenten concludeert het Hof dat om economische redenen eerst stoffen die al op het Protocol van Aarhus staan als uitgangspunt zouden worden genomen en dat ook PFOS via dat protocol zou worden ingediend voor het Verdrag van Stockholm zodra de Commissie een voorstel voor een verordening om de stof te reguleren binnen de EU zou hebben ingediend. Het Hof vindt ook een bevestiging van zijn aanname dat er overeenstemming bestond over de strategie in de daadwerkelijke indiening door de Commissie van voorstellen, een half jaar later. Anders dan Zweden en de interveniërende lidstaten betoogden, bestond er volgens het Hof ten tijde van het voorstel van Zweden daarom geen ‘beslissingsvacuüm’ binnen de EU. Het Zweedse handelen had gevolgen voor de EU doordat deze na een jaar gebonden is aan de Zweedse wijziging tenzij de EU een opt-out kiest om de inschrijving van PFOS niet voor de EU te laten gelden. Het Hof overweegt dat de EU en de lidstaten hun rechten op grond van het verdrag van Stockholm echter niet tegelijkertijd kunnen uitoefenen. Bovendien zou het tot rechtsonzekerheid leiden indien dit wel kan. Het argument van Zweden dat lidstaten bevoegd zijn strengere maatregelen te treffen in het kader van milieubescherming wordt door het Hof niet aanvaard. De EU kan immers gebonden worden door inschrijving van PFOS in de Bijlage bij het verdrag van Stockholm, terwijl strengere nationale maatregelen de EU niet binden. Het Hof concludeert dat Zweden zijn verplichtingen tot loyale samenwerking niet is nagekomen. Eerste inventarisatie Door deze uitspraak moeten de lidstaten zich sneller onthouden van een internationaal optreden op milieugebied dan tot nu toe werd aangenomen. Deze uitspraak is ook van belang voor andere gedeelde bevoegdheden binnen de EU. Het gaat dan om alle terreinen in het EU-Werkingsverdrag die niet vallen onder de exclusieve bevoegdheden of de ondersteunende bevoegdheden van de EU zoals interne markt, sociaal beleid, landbouw en visserij (anders dan de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee), milieu, klimaat, energie en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (artikel 4 VWEU). Hoewel artikel 2, lid 2, VWEU bepaalt dat wanneer de Unie zijn bevoegdheid nog niet heeft uitgeoefend door interne maatregelen vast te stellen de lidstaten op deze gebieden bevoegd blijven, leidt dit arrest er toe dat de lidstaten zich van internationale actie moeten onthouden indien er sprake is van een gemeenschappelijke strategie. Het arrest lijkt daarmee te impliceren dat het beginsel van loyale samenwerking van een hogere orde is dan de vrijheid die lidstaten houden om eenzijdig internationale maatregelen te treffen. Dit is in ieder geval zo wanneer internationale normen die door een lidstaat in een internationaal forum eenzijdig worden voorgesteld de EU kunnen binden.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het fiche en het arrest ter kennisneming aan alle ministers.
