A-002/00, Protocol van Cartagena ("Bioveiligheid"), advies van 6 december 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen Advies 2/00 van 6 december 2001 (op verzoek van de Commissie van de Europese Gemeenschappen) (Protocol van Cartagena "Bioveiligheid")
Betrokken departementen VROM, V&W, EZ, LNV, BZ
Sleutelwoorden Protocol van Cartagena-Sluiting- Rechtsgrondslag- Artikelen 133, 174, lid 4, en 175, lid 1, EG-Veranderde levende organismen- Milieubescherming- Gemeenschappelijke handelspolitiek- Exclusieve en gedeelde bevoegdheden- AETR-effect
Beleidsrelevantie Voor milieuverdragen kan de Commissie normaliter niet langer artikel 174, lid 4, EG als rechtsgrondslag voorstellen. Voor verdragen welke naar hun doel en inhoud gericht zijn op milieubescherming is artikel 175, lid 1, EG de juiste rechtsgrondslag voor het besluit tot sluiting, ook wanneer het verdrag handelsaspecten kent of implicaties heeft voor het handelsverkeer. Onderhandelaars in Brussel moeten hierop bedacht zijn.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De Commissie verzoekt het Hof om een advies krachtens artikel 300, lid 6, EG, over de vraag of het Protocol van Cartagena inzake Bioveiligheid tot de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap behoort, dan wel tot de gedeelde bevoegdheid van de Gemeenschap en de lidstaten. Volgens de Commissie valt het Protocol in hoofdzaak binnen de werkingssfeer van artikel 133, lid 3 (handelspolitiek) en 174, lid 4, juncto 300 EG en daarom onder de exclusieve bevoegdheden van de EG. De Raad en de lidstaten menen dat, gezien het doel en de inhoud van het Protocol, de sluiting ervan slechts kan worden gebaseerd op artikel 175, lid 1, EG (milieu).
Het Hof stelt in de eerste plaats dat het niet aanvechten van het besluit tot ondertekening geen beletsel is om advies te vragen over het besluit tot sluiting. Het zijn twee afzonderlijke rechtshandelingen. Het Hof stelt vervolgens dat volgens vaste rechtspraak, de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling, ook van de handeling met het oog op de sluiting van een internationaal akkoord, moet berusten op objectieve gegevens, waartoe met name het doel en de inhoud van die handeling behoren. Wat de uitlegging van een internationaal akkoord betreft, moet bovendien, ingevolge artikel 31 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, dit verdrag te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het verdrag. Dit betekent in casu dat moet worden onderzocht of het Protocol, gelet op zijn context, doel en inhoud, een akkoord is dat voornamelijk is gesloten op het gebied van de milieubescherming, met mogelijk neveneffecten op de handel in veranderde levende organismen (VLO's), of, omgekeerd, vooral een akkoord op het gebied van de internationale handelspolitiek waarin zijdelings rekening wordt gehouden met bepaalde milieueisen, dan wel of het onverbrekelijk zowel de milieubescherming als de internationale handel betreft ("zwaartepuntcriterium").
Het Protocol is opgesteld overeenkomstig een besluit van de conferentie van verdragsluitende partijen, welke is gehouden overeenkomstig artikel 19, lid 3, van het Biodiversiteitsverdrag, waarin de partijen wordt gevraagd de noodzaak te bestuderen van het nemen van maatregelen, met name van procedurele aard, op het gebied van de veilige overdracht, het veilige beheer en het veilige gebruik van veranderde levende mechanismen, voortgekomen uit de biotechnologie, die nadelige gevolgen kunnen hebben voor het behoud en het duurzame gebruik van de biotechnische diversiteit. Vaststaat dat het Biodiversiteitsverdrag een instrument is dat tot het terrein van de mileubescherming behoort. Het is het resultaat van de in juni 1992 te Rio de Janeiro gehouden Conferentie van de Verenigde Naties over milieu en ontwikkeling (UNCED). Volgens artikel 1 van dit verdrag zijn de doelstellingen ervan in het bijzonder het behoud van de biologische diversiteit, het duurzame gebruik van bestanddelen daarvan en de eerlijke en billijke verdeling van de voordelen voortvloeiende uit het gebruik van genetische rijkdommen.
Overeenkomstig artikel 31 van het Weens Verdragenverdrag moet aan de hand van deze context, worden bepaald wat het doel en het voorwerp zijn van het Protocol. Wat de doelstelling van het Protocol betreft, blijkt ondubbelzinnig uit artikel 1, dat naar de verklaring van Rio over milieu en ontwikkeling verwijst, dat het een milieudoelstelling heeft, die wordt geaccentueerd, doordat het voorzorgsbeginsel wordt genoemd, een basisbeginsel van milieubescherming, neergelegd in artikel 174, lid 2, EG. De doelstelling, een adequaat niveau van bescherming op het gebied van de veilige beweging, behandeling en gebruik van VLO's te verzekeren, blijkt ook duidelijk uit de titel van het Protocol, dat uitdrukkelijk "Protocol inzake bioveiligheid" heet, alsmede uit de considerans, waarin wordt gewezen op de risico's die de biotechnologie zou kunnen hebben voor de gezondheid van de mens, op de noodzaak deze toe te passen onder zodanige omstandigheden dat de veiligheid voor het milieu en de gezondheid van de mens gewaarborgd zijn, en op de cruciale betekenis voor de mensheid van centra van oorsprong en centra van genetische diversiteit.
Wat de inhoud van het Protocol betreft, komt de milieudoelstelling van het Protocol goed tot uiting in de aan partijen opgelegde fundamentele verplichting om te verzekeren dat de ontwikkeling, de behandeling, het vervoer, het gebruik, de beweging en de introductie van VLO's op zodanige wijze gebeuren dat risico's voor de biologische diversiteit worden voorkomen of beperkt. Voorzover in artikel 4 van het Protocol ten aanzien van de werkingssfeer ervan wordt gezegd, dat het betrekking heeft op alle VLO's die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de biologische diversiteit, waarbij ook rekening wordt gehouden met de risico's voor de gezondheid van de mens, kan hieruit worden afgeleid dat het Protocol in de eerste plaats de bescherming van het milieu tot voorwerp heeft.
Evenzo voorziet het Protocol in verschillende controleprocedures, waaronder de procedure van vooraf met kennis van zaken te geven instemming, een typisch instrument van milieubeleid. Ook worden in het Protocol de beoordeling en beheersing van de risico's verbonden aan het gebruik, de behandeling en grensoverschrijdende bewegingen van VLO's, onbedoelde grensoverschrijdende bewegingen en noodmaatregelen, en de behandeling, het vervoer, de verpakking en de identificatie van VLO's. Ook indien de controleprocedures meestal, of, althans in termen van handelswaarde, in hoofdzaak op het handelswaarde van VLO's worden toegepast (een argument van de Commissie), neemt dit niet weg dat het protocol een instrument is dat in essentie bestemd is om de risico's voor de bioveiligheid te voorkomen en niet om het handelsverkeer te bevorderen, te vergemakkelijken of te regelen. Het Hof benadrukt dat, indien de interpretatie van de Commissie wordt gevolgd, het milieubeleid uitgehold zou worden zodra vast komt te staan dat een maatregel implicaties heeft voor het handelsverkeer.
Blijkens dit onderzoek van de context, het doel en de inhoud van het Protocol, is dus het hoofddoel of de overwegende component daarvan de bescherming van de biologische diversiteit tegen de mogelijke schadelijke gevolgen van activiteiten die de behandeling van VLO's impliceren, met name de grensoverschrijdende beweging van VLO's.
Het Hof is dan ook van oordeel dat de sluiting van het protocol namens de Gemeenschap op één rechtsgrondslag moet worden gebaseerd, welke betrekking heeft op het milieubeleid. Het Hof merkt daarbij op dat artikel 174 EG een definitie geeft van de algemene doelstellingen in het kader van het milieubeleid, terwijl artikel 175 EG de rechtsgrondslag vormt van communautaire handelingen. Omdat het Protocol met name nauwkeurige regels voor de controleprocedures op het gebied van grensoverschrijdende bewegingen, de beoordeling en de beheersing van risico's, de behandeling, het vervoer, de verpakking en de identificatie van VLO's geeft, is volgens het Hof artikel 175, lid 1, EG de juiste rechtsgrondslag voor de sluiting van het Protocol namens de Gemeenschap.
Ook stelt het Hof dat praktische moeilijkheden rond de uitvoering van gemengde akkoorden, hoe groot deze ook mogen zijn, niet relevant zijn voor de keuze van de rechtsgrondslag.
Verder dient nog te worden onderzocht, of de Gemeenschap aan artikel 175 EG een uitsluitende bevoegdheid voor de sluiting van het Protocol ontleent, op grond dat op communautair niveau handelingen van afgeleid recht bestaan doe de materie van de biodiversiteit bestrijken en die in geval van deelneming van de lidstaten aan de procedure tot sluiting van het Protocol zouden kunnen worden aangetast (arrest 31 maart 1971, Commissie/Raad (AETR) zaak 22/70, punt 22). Dienaangaande merkt het Hof kort op dat de harmonisatie op communautair vlak op het toepassingsgebied van het Protocol, dit gebied hoe dan ook slechts zeer ten dele bestrijkt (met verwijzing naar enkele richtlijnen, waaronder richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu, PbEG L 106/1). De Gemeenschap en de lidstaten beschikken dus, voor de sluiting van het Protocol van Cartagena over bioveiligheid, over een gedeelde bevoegdheid.
Korte analyse Het Hof heeft in het advies antwoord gegeven op de vraag of het Protocol van Cartagena primair beschouwd moet worden als een handelsverdrag of als een milieuverdrag. Het Hof oordeelt als volgt:
Ook is van belang dat het Hof expliciet stelt dat artikel 174, vierde lid, EG, geen rechtsgrondslag is, zoals de Commissie betoogde. Dat artikel betreft de Europese doelstellingen en samenwerking op het terrein van milieu, terwijl artikel 175 moet gezien worden als de rechtsgrondslag voor milieu. Artikel 175, eerste lid, is volgens het Hof dan ook de (enige en juiste) rechtsgrondslag is voor goedkeuring door de EG van het protocol. De EG en de lidstaten hebben ten aanzien van de goedkeuring van het protocol een gedeelde competentie. Het advies zal worden verwerkt in een eerstvolgende actualisering van de Handleiding Rechtsgrondslag van EG-Besluiten.
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk Voor milieuverdragen kan de Commissie normaliter niet langer artikel 174, lid 4, EG als rechtsgrondslag voorstellen. Voor verdragen welke naar hun doel en inhoud gericht zijn op milieubescherming is artikel 175, lid 1, EG de juiste rechtsgrondslag voor het besluit tot sluiting, ook wanneer het verdrag handelsaspecten kent of implicaties heeft voor het handelsverkeer. Dat de Commissie zich de uitspraak van Hof aantrekt, blijkt uit het feit dat zij heeft aangegeven voor de goedkeuring van het Kyoto Protocol artikel 175, lid 1, EG te zullen voorstellen. Alertheid voor onderhandelaars blijft echter geboden, aangezien de Commissie desalniettemin de Commissie in het voorstel aan de Raad tot sluiting van het Verdrag van Rotterdam (PIC) artikel 133 EG als rechtsgrondslag heeft voorgesteld.
Voorstel van behandeling De ICER zendt dit advies en het fiche ter kennisneming aan de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Verkeer & Waterstaat, Economische Zaken, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en Buitenlandse Zaken.
