A-G adviseert het EU-Hof om het Verenigd Koninkrijk te veroordelen voor schendingen van het Unierecht wegens uitspraak van de Supreme Court
Nieuwsbericht | 30-11-2023
Het gaat om de conclusie van Advocaat-Generaal (hierna A-G) Emiliou in de zaak C-516/22 van 9 november 2023 in de zaak van de Europese Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.
Achtergrond Het VK heeft zich op 31 januari 2020 teruggetrokken uit de Europese Unie en de Europese gemeenschap voor Atoomenergie. Op 1 februari is het Terugtrekkingsakkoord tussen de EU/Euratom en het VK in werking getreden. Het Terugtrekkingsakkoord bevat onder meer een overgangsperiode waarin het recht van de Unie van toepassing blijft op en in het VK en de mogelijkheid voor de Europese Commissie om binnen vier jaar na het einde van de overgangsperiode een inbreukprocedure tegen het VK te starten wegens niet-naleving van het Unierecht en het Terugtrekkingsakkoord.
Op 9 februari 2022 heeft de Europese Commissie een inbreukprocedure tegen het VK gestart naar aanleiding van een uitspraak van de Supreme Court van het VK. De Supreme Court heeft in de zaak van 19 februari 2020 (Micula/Roemenië) de tenuitvoerlegging bevolen van een in 2013 tegen Roemenië uitgesproken arbitrale uitspraak ten gunste van bepaalde Zweedse investeerders wegens schending door Roemenië van een in 2003 gesloten bilateraal investeringsverdrag (BIT) tussen Zweden en Roemenië. De BIT voorziet in de beslechting van geschillen door arbitrage met toepassing van het Verdrag inzake de beslechting van geschillen met betrekking tot investeringen tussen Staten en onderdanen van andere Staten (ICSID).
De tenuitvoerlegging van de arbitrale uitspraak is onder het Unierecht problematisch, omdat het Unierecht zich tegen intra-EU arbitrage verzet. Bovendien had de Europese Commissie in een staatssteunbesluit geoordeeld dat de betaling van de schadevergoeding die bij de arbitrale uitspraak aan de investeerders was toegekend met de interne markt onverenigbare staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 , EU-Werkingsverdrag vormde. Over de geldigheid van dit besluit liep een procedure bij de rechterlijke instanties van de Unie. De Supreme Court van het VK oordeelde echter dat het Unierecht op grond van artikel 351 EU-Werkingsverdrag niet van toepassing is op de tenuitvoerlegging van de arbitrale uitspraak, aangezien de verplichtingen van het VK onder ICSID dateren van voor de toetreding van het VK tot de Unie. Volgens de A-G is deze uitleg onjuist en had de Supreme Court bovendien niet zelf over de uitleg van artikel 351 EU-Werkingsverdrag mogen beslissen. Daarmee zijn het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, lid 3 EU-Verdrag) en de verwijzingsplicht (artikel 267, derde alinea EU-Werkingsverdrag) in samenhang met artikel 127, lid 1 van het Terugtrekkingsakkoord geschonden. Volgens de A-G heeft de Commissie onvoldoende aangetoond dat sprake is van een schending van de standstillverplichting van artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag. De Europese Commissie stelt dat de Supreme Court ten onrechte oordeelde dat het Unierecht op grond van artikel 351 EU-Werkingsverdrag niet van toepassing is op de tenuitvoerlegging van de arbitrale uitspraak. Door de tenuitvoerlegging van de arbitrale uitspraak te bevelen is de Europese Commissie van mening dat het VK verschillende verplichtingen onder de EU-Verdragen in samenhang met het Terugtrekkingsakkoord heeft geschonden. Specifiek voert de Europese Commissie schending aan van:
Dit alles in samenhang met artikel 127, lid 1 van het Terugtrekkingsakkoord.
Conclusie A-G De bevoegdheid van het EU-Hof krachtens artikel 258 EU-Werkingsverdrag op grond van het Terugtrekkingsakkoord Voordat de A-G in gaat op de door de Commissie geconstateerde schendingen, staat hij eerst stil bij de bevoegdheid van het EU-Hof om in de inbreukzaak uitspraak te doen. De artikelen 126 en 127 van het Terugtrekkingsakkoord voorzagen in een overgangsperiode waarin het recht van de Unie van toepassing was op en in het VK. In artikel 87, lid 1 van het Terugtrekkingsakkoord is de mogelijkheid voor de Europese Commissie opgenomen om binnen vier jaar na het einde van de overgangsperiode een inbreukprocedure tegen het VK in te stellen wanneer het VK voor het eind van deze overgangsperiode een verplichting krachtens de EU-Verdragen niet is nagekomen.
De A-G merkt op dat het VK ten tijde van de gestelde schendingen gebonden was aan de Unierechtelijke bepalingen waarop de Europese Commissie zich in de onderhavige procedure beroept. Ten tweede stelt de A-G dat het EU-Hof bevoegd is kennis te nemen van de zaak aangezien i) het bestreden arrest in de overgangsperiode is gewezen, en ii) het beroep binnen vier jaar na het eind van de overgangsperiode is ingesteld.
Een bij verstek gewezen arrest Een tweede opmerking vooraf betreft de kwestie dat het VK geen verweerschrift heeft ingediend. Op grond van artikel 152, lid 3 van het Reglement voor procesvoering onderzoekt het EU-Hof in dergelijke gevallen alsnog de ontvankelijkheid van het verzoekschrift, het in acht genomen zijn van de vormvoorschriften en de vraag of de conclusies van de verzoeker gegrond voorkomen. De A-G herinnert eraan dat het feit dat een verweerder niet aan een procedure meedoet niet automatisch leidt tot toewijzing van de vorderingen. De verzoeker zal alsnog de vorderingen met bewijs moeten staven. Dit betekent volgens de A-G echter niet dat het EU-Hof een volledige analyse van de stellingen, zowel rechtens als feitelijk, van de verzoekers dient te verrichten. De A-G stelt dat het aan de verzoeker is om te bewijzen dat zijn beweringen “op het eerste gezicht gegrond” zijn waarbij het EU-Hof controleert of deze beweringen - zonder grondige analyse rechtens en feitelijk - redelijk lijken, en waar nodig, gestaafd zijn op toereikend bewijs.
Schending van artikel 4, lid 3, EU-Verdrag De A-G concludeert dat de Supreme Court het beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden door de behandeling van de zaak niet te schorsen terwijl dat volgens de Masterfoods-rechtspraak (zie zaak C-344/98 en C-135/16) wel had moeten gebeuren. In deze rechtspraak is vastgelegd dat wanneer de beslechting van een geschil voor de nationale rechter afhangt van de geldigheid van een besluit van de Europese Commissie, de verplichting tot loyale samenwerking meebrengt dat de nationale rechter de zaak schorst totdat de Unierechter een beslissing heeft genomen.
De A-G stelt dat – in tegenstelling tot de conclusies van de Supreme Court – de procedure in het VK in grote lijnen betrekking had op dezelfde kwesties die voorlagen bij de rechterlijke instanties van de Unie (de vraag of investeerders de uitspraak in de Europese Unie ten uitvoer kunnen laten leggen), op de uitleg van dezelfde bepalingen en algemene beginselen van het Unierecht (met name artikel 351 en de artikelen 107 en 108 EU-Werkingsverdrag en het beginsel van loyale samenwerking) en op de geldigheid en/of de doeltreffendheid van de drie besluiten van de Europese Commissie inzake staatssteun. De A-G concludeert dat de zaak daarmee behoort tot het soort zaken waarin de Masterfoods-rechtspraak van toepassing is.
Volgens de A-G is de Masterfoods-rechtspraak tweeledig. Allereerst strekt zij ertoe dat aan de Commissie toegekende uitvoeringsbevoegdheden – in dit geval het vaststellen van het bestaan en de verenigbaarheid van vermoedelijke steun – kunnen worden behouden door te voorkomen dat (administratieve en/of rechterlijke) beslissingen met betrekking tot rechtsvragen die door de Commissie worden onderzocht of door de Unierechter worden getoetst, tegen elkaar indruisen. Anderzijds strekt de redenering in die rechtspraak ertoe te voorkomen dat een nationale rechter een uitspraak doet die impliceert dat een rechtshandeling van een instelling van de Unie ongeldig is, welke vaststelling exclusief is voorbehouden aan de Unierechter.
De A-G stelt dat het arrest van de Supreme Court de investeerders in staat heeft gesteld om de arbitrale uitspraak ten uitvoer te laten leggen en daarmee de “blokkerende” effecten van het staatssteunbesluit, alsook het besluit tot inleiding en het bevel tot opschorting, te omzeilen. Daarnaast stelt de A-G dat de Supreme Court – door artikel 351 EU-Werkingsverdrag onjuist uit te leggen en anders toe te passen dan de Commissie in het staatssteunbesluit– in feite concludeerde dat het besluit van de Commissie ongeldig was, welke beoordeling aan de Unierechter is voorbehouden.
Schending van artikel 351, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag Artikel 351, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag beoogt dat lidstaten de rechten van derde landen die voortvloeien uit eerdere overeenkomsten kunnen eerbiedigen en hun daaruit voortvloeiende plichten na kunnen komen. Wanneer aan de relevante voorwaarden is voldaan mogen lidstaten (Unierechtelijke) voorschriften buiten toepassing laten voor zover dit noodzakelijk is om eerdere overeenkomsten na te leven.
Volgens de A-G biedt artikel 351, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag geen grondslag voor de Europese Commissie om een inbreukprocedure krachtens artikel 258 EU-Werkingsverdrag te starten. De A-G is van mening dat de passage een verplichting voor EU instellingen inhoudt om lidstaten niet te beletten uitvoering te geven aan uit eerdere overeenkomsten voortvloeiende verbintenissen. Andersom ziet de A-G in de passage geen verplichting voor lidstaten om in situaties die buiten de werkingssfeer van de passage vallen bepalingen uit eerdere overeenkomsten niet te laten prevaleren boven daarmee strijdige Unieregels. Lidstaten dienen het Unierecht namelijk al na te leven wanneer de uitzondering van artikel 351, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag niet van toepassing is. De A-G is dan ook van mening dat er geen sprake kan zijn van een op zichzelf staande schending van artikel 351, eerste alinea EU-Werkingsverdrag, aangezien een dergelijke schending automatisch en impliciet voortvloeit uit de schending van een andere Unierechtelijke regel.
In geval het EU-Hof van mening is dat een op zichzelf staande schending van de bepaling mogelijk is, stelt A-G dat de Supreme Court de bepaling onjuist heeft uitgelegd door een te ruime draagwijdte aan de bepaling toe te kennen.
Als eerste gaat de A-G in op de draagwijdte van artikel 351, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag. De bepaling is van toepassing indien 1) de overeenkomst vóór de inwerkingtreding van het toenmalige EEG-Verdrag of vóór de toetreding van de lidstaat tot de Unie is gesloten, en 2) een derde staat aan die overeenkomst rechten ontleent waarvan hij de nakoming door de betrokken lidstaat kan eisen. Het EU-Hof heeft al eerder geoordeeld dat de bepaling niet van toepassing is wanneer a) de rechten van derde staten niet in het geding zijn, b) de overeenkomst uitsluitend tussen lidstaten is gesloten en c) de overeenkomsten zijn gesloten met derde landen, maar daarop beroep wordt gedaan in betrekkingen tussen lidstaten. Het EU-Hof heeft ook bepaald dat de uitdrukking “rechten en verplichtingen voortvloeiende uit overeenkomsten” de rechten van derde staten betreft en de corresponderende verplichtingen van lidstaten. De A-G benadrukt de vereiste onderlinge verbondenheid tussen het recht van de derde staat en de verplichting van de lidstaat.
Voor de (eenvoud van de) vaststelling of sprake is van voornoemd onderling verband maakt de A-G onderscheid tussen bilaterale overeenkomsten, multilaterale overeenkomsten met collectieve verplichtingen en multilaterale overeenkomsten met bilaterale verplichtingen. Voor overeenkomsten tussen één lidstaat en één derde staat – bilaterale overeenkomsten – stelt de A-G dat de vaststelling van een recht van een derde staat en een corresponderende verplichting van een lidstaat in de meeste gevallen eenvoudig is. In geval van multilaterale overeenkomsten daarentegen is de situatie volgens de A-G niet altijd eenvoudig. De A-G stelt dat de bepaling wel degelijk van toepassing kan zijn wanneer de niet-nakoming van een verplichting uit een multilaterale overeenkomst de rechten van een groep staten of die van internationale gemeenschap in haar geheel aantast. Dan betreft het collectieve verplichtingen erga omnes partes (jegens een groep staten) respectievelijk erga omnes (jegens de internationale gemeenschap in haar geheel). De A-G merkt daarbij op dat de bepaling in dat soort gevallen ook van toepassing kan zijn wanneer in de geschillen enkel lidstaten uit de Unie betrokken zijn aangezien dit wellicht feitelijk, maar juridisch gezien niet enkel een aangelegenheid tussen lidstaten betreft. Voor multilaterale overeenkomsten met bilaterale verplichtingen merkt de A-G op dat de bepaling niet van toepassing is wanneer de staat die door niet-nakoming van een lidstaat wordt geraakt een andere lidstaat is.
De A-G volgt verder het standpunt van de Europese Commissie dat het louter feitelijke belang van naleving van een multilaterale overeenkomst onvoldoende is om artikel 351, eerste alinea toe te passen en dat er wel een juridisch belang van naleving dient te zijn.
Als tweede merkt de A-G op dat alhoewel artikel 351, eerste alinea een algemene draagwijdte heeft – het betreft elke internationale overeenkomst die gevolgen kan hebben voor de toepassing van de Unieverdragen – die bepaling geen al te ruime draagwijdte toekomt. Gelet op de verstrekkende gevolgen die de toepassing van de bepaling kan meebrengen dient deze volgens de A-G strikt te worden uitgelegd.
Toegepast op het bestreden arrest van de Supreme Court concludeert de A-G dat de benadering daarin in drie opzichten problematisch is: 1) de Supreme Court heeft geen recht van derde staten vastgesteld; 2) bij de vaststelling of er een verplichting aan een derde staat moest worden nagekomen heeft de Supreme Court een nogal lage maatstaf gehanteerd; en 3) de Supreme Court heeft de context van het voorliggende geschil niet voldoende onderzocht.
Schending van artikel 267 EU-Werkingsverdrag De A-G komt tot de conclusie dat de Supreme Court, door geen vragen te stellen over de uitleg van artikel 351, eerste alinea, EU-Werkingsverdrag, haar verwijzingsplicht heeft geschonden.
Volgens de A-G schendt een rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet en daarin een onjuiste uitleg geeft aan een Unierechtelijke bepaling, zonder het EU-Hof krachtens artikel 267 EU-Werkingsverdrag daarover een vraag te stellen, niet noodzakelijkerwijs haar verwijzingsplicht, maar vormt dit hooguit een aanwijzing voor de vaststelling van een schending. De A-G vermeldt daarbij dat een nationale rechterlijke instantie in haar beoordeling of zij verplicht is om krachtens artikel 267, derde alinea, EU-Werkingsverdrag vragen te stellen rekening dient te houden met i) de specifieke kenmerken van het Unierecht en ii) het gevaar voor uiteenlopende rechtspraak binnen de Unie. De A-G is van mening dat de Supreme Court niet op aannemelijke wijze kon concluderen dat er redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel kon bestaan over de uitleg die aan de bepaling gegeven moest worden, noch dat de gekozen uitleg even evident zou zijn voor de rechterlijke instanties van de Unie en de rechterlijke instanties van andere lidstaten die in laatste aanleg uitspraak doen.
Schending van artikel 108 lid 3 EU-Werkingsverdrag De betrokken steunmaatregel – de betaling door Roemenië van de schadevergoeding die bij de uitspraak in de arbitrale uitspraak aan de investeerders was toegekend – was door de Commissie per definitief besluit als onverenigbare staatssteun aangemerkt onder artikel 107, lid 1, EU-Werkingsverdrag. Alhoewel het EU-Gerecht het besluit van de Commissie nietig had verklaard toen de Supreme Court zijn arrest wees, was tegen het arrest van het Gerecht al een hogere voorziening aanhangig bij het EU-Hof. De procedure bij het EU-Hof had geen betrekking op de nietigheid van de voorbereidende handelingen van het besluit.
De A-G herinnert eraan dat de nietigverklaring van een Uniehandeling niet noodzakelijkerwijs van invloed is op voorbereidende handelingen, waaronder een besluit tot inleiding (van een formele onderzoeksprocedure naar de vermeende steun) en een bevel tot opschorting (bevel aan Roemenië tot opschorting van elke maatregel die zou leiden tot de uitvoering of executie van de uitspraak). Aangezien het besluit tot inleiding en het bevel tot opschorting nog van kracht waren en rechtsgevolgen sorteerden, blijft de standstillverplichting ook van kracht.
Het verbod op uitbetaling van voorgenomen steun uit artikel 108, lid 3, laatste volzin EU-Werkingsverdrag heeft volgens vaste rechtspraak rechtstreekse werking en kan onmiddellijk ten uitvoer worden gelegd, ook door nationale rechterlijke instanties. Een nationale rechterlijke instantie kan dus geen uitbetaling gelasten van steun die niet bij de Commissie is aangemeld, steun waarvan de verenigbaarheid met de interne markt door de Commissie wordt onderzocht of steun die reeds als onverenigbaar met de interne markt is aangemerkt, zonder inbreuk te maken op artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag.
De A-G overweegt verder dat de verplichting uit artikel 108, lid 3 EU-Werkingsverdrag in beginsel rust op de lidstaat die de vermeende steun toekent (Roemenië). Echter, op grond van het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, lid 3, EU-Verdrag) zijn lidstaten verplicht elkaar te steunen teneinde de naleving van het Unierecht te vergemakkelijken en om zich te onthouden van maatregelen die de naleving ervan kunnen belemmeren of in gevaar kunnen brengen. Het VK kan volgens de A-G daarom zelf verantwoordelijk worden geacht voor een inbreuk op artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, EU-Verdrag, indien een van zijn maatregelen ertoe leidt dat de standstillverplichting met betrekking tot een vermeende steunmaatregel niet wordt nagekomen. Het is daarbij wel aan de Europese Commissie om aan te tonen dat een aan te rekenen niet-nakoming van de standstillverplichting van artikel 108, lid 3, EU-Werkingsverdrag zich daadwerkelijk heeft voorgedaan. Dit bewijs heeft de Commissie volgens de A-G niet geleverd.
Opmerking : een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.
Meer informatie: ECER-dossier: Externe betrekkingen ECER-dossier: Brexit ECER-dossier: Staatssteun
