A-G: Betrokkenheid uitvoerende macht bij de benoeming van rechters kan verenigbaar zijn met het EU-recht

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna: A-G) Hogan van 17 december 2020 in de zaak C-896/19, Repubblika .

Achtergrond

De benoemingsprocedure van rechters op Malta is in de Maltese grondwet vastgelegd. Het comité voor rechterlijke benoemingen (hierna: comité) brengt een advies uit aan de minister-president van Malta over de geschiktheid en de verdiensten van de kandidaten voor het ambt van rechter. Het advies van het comité is niet bindend. De minister-president brengt vervolgens zijn advies uit en de president van Malta benoemd een kandidaat tot rechter overeenkomstig het advies van de minister-president.

Repubblika is een Maltese vereniging die zich inzet voor de bescherming van de gerechtigheid en de rechtsstaat op Malta. Op 25 april 2019 heeft Repubblika bij het Grondwettelijk Hof van Malta een actio popularis (volksvordering) ingesteld. De vereniging verzoekt het Grondwettelijk Hof vast te stellen dat Malta door het huidige stelsel van benoemingen van rechters zijn verplichtingen krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag ) (het recht op effectieve rechtsbescherming) en ( artikel 47 EU-Handvest van de grondrechten (het recht op een doeltreffende voorziening in rechte) niet is nagekomen. Repubblika is namelijk van mening dat er sprake is van politieke beïnvloeding van rechters door de uitvoerende macht, aangezien de minister-president van Malta over een bijna onbeperkte discretionaire bevoegdheid beschikt ten aanzien van de benoeming van rechters.

Het Grondwettelijk Hof van Malta wil ten eerste van het EU-Hof weten of artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag en artikel 47 EU-Handvest van toepassing zijn op de benoemingsprocedures van nationale rechters. Daarnaast vraagt de rechter aan het EU-Hof of deze artikelen zich verzetten tegen een nationale grondwettelijke regeling op grond waarvan de uitvoerende macht over een discretionaire en beslissende bevoegdheid beschikt bij de benoemingsprocedure van leden van de rechterlijke macht. Tenslotte wil de rechter van het EU-Hof weten of ingeval de bevoegdheid van de minister-president onverenigbaar wordt verklaard met het EU-recht, die vaststelling dan alleen in aanmerking moet worden genomen bij toekomstige benoemingen of ook gevolgen dient te hebben voor eerdere benoemingen van rechters.

Advies

Toepasselijkheid artikel 19, lid 1, tweede alinea EU-Verdrag en artikel 47 EU-Handvest

De EU-lidstaten zijn op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag verplicht om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren op de onder het EU-recht vallende gebieden. Deze verplichting moet volgens de A-G in acht worden genomen door elke nationale instantie die als rechterlijke instantie uitspraak kan doen over vragen die de toepassing of de uitlegging van het EU-recht betreffen. Omdat de benoemingsprocedure in deze zaak voor alle Maltese rechters geldt, kan volgens de A-G worden aangenomen dat sommige van die rechters, maar misschien wel alle rechters, uitspraak zullen moeten doen over vragen betreffende de uitlegging of de toepassing van het EU-recht. Artikel 19, lid 1, tweede alinea, EU-Verdrag is daarom van toepassing in deze zaak.

De A-G concludeert verder dat de verplichting van de lidstaten om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren wordt weerspiegeld door het individuele recht van personen op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals neergelegd in artikel 47 EU-Handvest. Artikel 19, lid 1, EU-Verdrag moet daarom volgens de A-G worden uitgelegd in het licht van artikel 47 EU-Handvest.

Verenigbaarheid Maltese benoemingsprocedure met het EU-recht

De A-G concludeert dat artikel 19, lid 1, EU-Verdrag niet voorschrijft aan welke specifieke voorwaarden benoemingen van rechters van de lidstaten dienen te voldoen en welke waarborgen rechters dienen te genieten bij de uitoefening van hun ambt. Volgens de A-G stelt dit artikel enkel als minimumvereiste dat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt gewaarborgd.

Om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te kunnen waarborgen is volgens de A-G onder meer van belang dat rechters op geen enkele wijze in een ondergeschiktheidsverhouding staan tot - of onder de hiërarchische controle staan van - de uitvoerende of de wetgevende macht. Daarnaast moeten rechters financieel onafhankelijk zijn ten opzichte van de uitvoerende en de wetgevende macht, onder meer doordat hun salarissen tijdens hun ambtstermijn niet kunnen worden verlaagd. De A-G benadrukt ook dat rechters voldoende moeten worden beschermd tegen ontzetting uit hun ambt. Verder moeten de nationale tuchtregels voor rechters de noodzakelijke waarborgen bevatten om elk gevaar uit te sluiten dat deze regels worden gebruikt om politieke controle uit te oefenen op de inhoud van rechterlijke beslissingen.

De A-G onderstreept echter dat het aan de nationale rechterlijke instantie staat om na te gaan of deze waarborgen daadwerkelijk worden geboden. In zijn conclusie geeft de A-G een aantal aanwijzingen aan de nationale rechter die erop duiden dat de in de vorige alinea genoemde waarborgen voor een onafhankelijke rechterlijke macht voldoende worden verzekerd op Malta. De benoeming van leden van de Maltese rechterlijke macht door de Maltese uitvoerende macht is daarom niet verboden zolang de onafhankelijkheid van de rechters na de benoeming is gewaarborgd.

Gevolgen voor eerdere benoemingen indien de nationale rechter de benoemingsprocedure onverenigbaar verklaart met het EU-recht

De A-G concludeert tenslotte dat indien de huidige bevoegdheid van de Maltese minister-president bij de benoeming van rechters onverenigbaar wordt verklaard met het EU-recht, deze vaststelling geen gevolgen dient te hebben voor eerdere benoemingen van Maltese rechters. Een andere conclusie zou volgens de A-G namelijk grote problemen opleveren voor de rechtszekerheid op Malta. De eerdere uitspraken van rechters die op grond van de benoemingsprocedure waren aangesteld zouden dan namelijk ter discussie kunnen worden gesteld, omdat de rechters vanwege de ongeldige benoemingsprocedure niet langer als rechter zouden kunnen worden aangemerkt.

Meer informatie:

ECER-dossier – Rechtsstaat - Malta