A-G: het EU-Hof heeft geen bevoegdheid om bepalingen van GBVB-maatregelen uit te leggen teneinde de betekenis ervan te verduidelijken

Het gaat om de conclusie van advocaat-generaal (hierna: A-G) Ćapeta van 23 november 2023 in zaak C-351/22.

Achtergrond

In het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (hierna: GBVB) kan de Raad besluiten beperkende maatregelen tegen derde landen, entiteiten of personen in te stellen op basis van artikel 29 EU-Verdrag . Voor het gaat om maatregelen die onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen, worden deze op nationaal niveau ten uitvoer gelegd. Dat is bijvoorbeeld het geval voor wapenembargo’s en reisverboden. Beperkende maatregelen die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, worden in beginsel op Unieniveau ten uitvoer gelegd. Zo worden maatregelen die de economische betrekkingen met een derde land onderbreken of beperken, bijvoorbeeld bevriezing van tegoeden, door de Raad via een verordening op grond van artikel 215 EU-Werkingsverdrag vastgesteld. Dit zorgt ervoor dat de beperkende maatregelen uniform worden toegepast in alle lidstaten.

In reactie op de invasie van Rusland in de Krim heeft de Unie bij Besluit 2014/512/GBVB beperkende maatregelen tegen Rusland ingesteld. Het ging daarbij onder meer om reisbeperkingen en de bevriezing van tegoeden en economische middelen van bepaalde personen, maar ook om een verbod op tussenhandeldiensten op militaire goederen (artikel 2, lid 2, onder a, Besluit 2014/512/GBVB). Ter uitvoering van dit GBVB-Besluit heeft de Raad Verordening 833/2014 vastgesteld. Daarin is het verbod op tussenhandeldiensten op militaire goederen echter niet opgenomen. Dit verbod is door Roemenië in nationale wetgeving uitgevoerd.

Neves 77 Solutions (hierna: Neves) is een onderneming die zich bezighoudt met tussenhandel in de verkoop van goederen op het gebied van de luchtvaart. Neves heeft een tussenhandeldienst verricht waarbij in Rusland geproduceerde radiostations werden geleverd aan een Indiase onderneming. De Roemeense belastingdienst meent dat Neves daarmee inbreuk heeft gemaakt op de bij Besluit 2014/512/GBVB ingestelde maatregelen, en de Roemeense maatregelen ter uitvoering van dit besluit. Het heeft daarom aan Neves een boete opgelegd en het bedrag dat Neves met de tussenhandeldienst had ontvangen, verbeurdverklaard. De Roemeense rechter vraagt zich af of de nationale maatregelen ter uitvoering van het GBVB-besluit in strijd zijn met bepaalde rechten die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna: Handvest). Ook twijfelt de verwijzende rechter of het GBVB-besluit van toepassing is op een situatie waarin goederen niet in de EU zijn ingevoerd.

Samen met de gevoegde zaken C-29/22 P en C-44/22 P, waarin advocaat-generaal Ćapeta eveneens op 23 november jl. haar conclusie heeft gedeeld, werpt deze zaak belangrijke vragen op over de in artikel 24, lid 1, EU-Verdrag en artikel 275 EU-Werkingsverdrag opgenomen beperkingen aan de bevoegdheid van de EU-rechter op GBVB-terrein. De belangrijkste vraag die daarover in deze zaak speelt is of het EU-Hof bevoegd is om de bepalingen van Besluit 2014/512/GBVB uit te leggen.

Advies

De eerste vraag van de verwijzende rechter is of een nationale maatregel waarbij de volledige opbrengst van een op grond van het GBVB-besluit verboden tussenhandeldienst verbeurd wordt verklaard, in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel of het grondrecht op eigendom. De tweede vraag is of deze rechten en beginselen van de Unie zich verzetten tegen een nationale maatregel waarbij de verbeurdverklaring automatisch plaatsvindt als de verplichting tot aanmelding van een onder het GBVB-besluit vallende tussenhandeldienst is geschonden.

Deze twee vragen vereisen volgens de A-G niet een uitleg van het GBVB-besluit, maar een uitleg van Unierechtelijke beginselen. Het met een boete en een verbeurdverklaring bestraffen van personen die in strijd met de beperkende maatregelen tussenhandeldiensten verlenen, is volgens de A-G een keuze van de nationale wetgever bij de toepassing van de beperkende maatregelen. Het EU-Hof is bevoegd om algemene beginselen van Unierecht en in het Handvest neergelegde grondrechten uit te leggen. Dat is ook zo wanneer deze uitleg relevant is voor de beoordeling door de nationale rechter van de wettigheid van nationale maatregelen ter uitvoering van het GBVB. Volgens de A-G kan het EU-Hof deze eerste twee vragen daarom beantwoorden.

Vervolgens gaat de A-G in op de onwettigheid van de Roemeense maatregel tot verbeurdverklaring. De A-G meent dat verbeurdverklaring een inmenging vormt in het recht op eigendom, zoals gewaarborgd door artikel 17, lid 1, Handvest. Dit recht is echter niet absoluut en kan, zoals bepaald in artikel 52, lid 1, Handvest op evenredige wijze worden beperkt om doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken. De doelstellingen van de beperkende maatregelen tegen Rusland kunnen een rechtvaardiging vormen voor de beperking van een eigendomsrecht. De A-G meent ook dat de beperking van het eigendomsrecht in dit geval evenredig is aan het doel om personen ervan te weerhouden inbreuk te maken op de beperkende maatregelen tegen Rusland. De Roemeense maatregel tot verbeurdverklaring vormt volgens de A-G daarom een evenredige beperking van het eigendomsrecht, ook wanneer deze verbeurdverklaring een automatisch gevolg is van het verzuim om de transactie bij de bevoegde nationale autoriteiten aan te melden.

De derde vraag van de verwijzende rechter is vervolgens of het verbod op tussenhandeldiensten op militaire goederen uit Besluit 2014/512/GBVB van toepassing is wanneer deze militaire goederen nooit fysiek op het grondgebied van een lidstaat zijn ingevoerd. Hiermee verzoekt de verwijzende rechter het EU-Hof om uitleg van een algemene bepaling van het GBVB-besluit.

De A-G is van mening dat artikel 24, lid 1, EU-Verdrag en artikel 275 EU-Werkingsverdrag de bevoegdheid van het EU-Hof uitsluiten om GBVB-bepalingen uit te leggen, enkel om de betekenis ervan te verduidelijken. Volgens de A-G hebben de Verdragsopstellers willen voorkomen dat het EU-Hof aan beleidsvorming zou doen op GBVB-terrein, door GBVB-bepalingen uit te leggen wanneer de betekenis ervan niet duidelijk is. Het uitsluiten van de bevoegdheid van de EU-rechter voor uitleg van GBVB-bepalingen strookt volgens de A-G met dit doel van de bevoegdheidsbeperking. Vervolgens stelt de A-G zichzelf de vraag of dit standpunt in strijd is met haar opvatting dat het EU-Hof wel kan oordelen over vermeende mensenrechtenschendingen op GBVB-terrein (zie ook ECER-bericht gevoegde zaken C-29/22 P en C-44/22 P). Wanneer het EU-Hof immers de verenigbaarheid van een GBVB-maatregel met het Handvest beoordeelt, moet het niet alleen het Handvest uitleggen, maar ook de GBVB-regel waarvan het de wettigheid beoordeeld. Echter meent de A-G dat geen sprake is van een tegenstrijdigheid als het EU-Hof bij wettigheidstoetsing gebonden is aan de betekenis die door de opsteller van de GBVB-maatregel aan de bepaling is toegekend. Volgens de A-G is het EU-Hof, ondanks de bevoegdheidsbeperking uit artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU, bevoegd te oordelen of een GBVB-regel zoals begrepen door de opsteller ervan geoorloofd is in het licht van de grondrechten en beginselen van de Unie. In het geval echter dat het EU-Hof in een prejudiciële procedure, zoals in deze zaak, wordt verzocht om uitleg te geven van een GBVB-regel, dan wordt van het EU-Hof gevraagd te beslissen welke betekenis aan de regel moet worden toegekend. Daarmee is het doel van deze procedure anders dan bij de beoordeling van de wettigheid van een GBVB-maatregel. Het doel van deze laatste procedure is om vast te stellen of een GBVB-regel in de door de Raad, als opsteller van de regel, bedoelde zin in overeenstemming is met de grondrechten en beginselen van de Unie. Met andere woorden, het EU-Hof kan niet ter discussie stellen wat de Raad bedoelde, maar het kan wel beoordelen of hetgeen de Raad bedoelde in overeenstemming is met de grondrechten en beginselen van de Unie. In de context van een prejudicieel verzoek om uitleg van een regel, moet het EU-Hof echter oordelen over de betekenis van deze regel. Het EU-Hof heeft de bevoegdheid om uitleg te geven over de betekenis van een regel met het oog op de uniformiteit van het EU-recht, maar die bevoegdheid is volgens de A-G uitgesloten op GBVB-terrein. Dat heeft tot gevolg dat de betekenis van GBVB-bepalingen kan verschillen, maar dat moeten de Verdragsopstellers volgens de A-G hebben aanvaard toen zij de bevoegdheid van het EU-Hof beperkten bij artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU.

Als laatst, verduidelijkt de A-G dat indien het GBVB-besluit echter niet door de lidstaten, zoals hier het geval, maar door de Unie middels een artikel 215-verordening wordt uitgevoerd, het EU-Hof volledig bevoegd is om deze verordening via de prejudiciële procedure uit te leggen. Dit betekent dat, indien het verbod op tussenhandeldiensten voor militaire goederen uit het GBVB-besluit wel ten uitvoer was gelegd in Verordening 833/2014, het EU-Hof het begrip wel zou moeten uitleggen. De uitleg van het EU-Hof zou dan echter alleen betrekking hebben op de verordening, en niet op het GBVB-besluit.

Opmerking: een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. De uitspraak van het EU-Hof wordt komend voorjaar verwacht.

Meer informatie:

• ECER-dossier - Sancties