Advies 2/13 Toetreding van de EU tot het EVRM, Advies van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 18 december 2014

Signaleringsfiche
 

Betrokken departementen
Alle

Sleutelwoorden
Advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU – Ontwerp van internationale overeenkomst – Toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden – Verenigbaarheid van dit ontwerp met het VEU en het VWEU

Beleidsrelevantie
Artikel 6, lid 2 VEU bevat de verplichting van de Europese Unie om tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) toe te treden. De afwijzing door het EU-Hof van het ontwerp-toetredingsverdrag tussen de EU en de 47 staten die partij zijn bij het EVRM heeft tot gevolg dat de toetreding wordt bemoeilijkt. In zijn advies wijdt het Hof fundamentele beschouwingen aan de autonomie van het Unierecht en de specifieke kenmerken ervan, o.a. het beginsel van wederzijds vertrouwen en het voorrangsbeginsel. Deze beschouwingen zijn onder meer relevant voor de interpretatie van verplichtingen op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht en de verhouding tussen (nationale) grondrechtenbescherming en de voorrang van Unierecht, alsmede voor de uitleg van het rechterlijk systeem dat de Verdragen hebben ingesteld dat de coherente en eenvormige uitlegging van het Unierecht dient te verzekeren.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Het Hof bepaalt dat het concept-toetredingsverdrag op tien punten niet verenigbaar is met het EU-recht. Deze punten zijn als volgt:

1.    Het concept-verdrag doet afbreuk aan de specifieke kenmerken en de autonomie van het Unierecht nu
a.    artikel 53 EVRM en artikel 53 Handvest onderling niet zijn afgestemd. Artikel 53 EVRM laat verdragsluitende partijen de ruimte om strengere bescherming te bieden. Artikel 53 Handvest bepaalt dat het Handvest geen afbreuk mag doen aan de grondrechten die binnen hun respectieve werkingssferen worden erkend door o.a. het EVRM en de grondwetten van de lidstaten. In lijn met de zaak Melloni bepaalt het Hof dat onderlinge afstemming van deze bepalingen noodzakelijk is om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan het beschermingsniveau van het Handvest en de voorrang, eenheid en nuttige werking van het Unierecht.
b.    niets is bepaald om te voorkomen dat het vertrouwen dat de EU-lidstaten in elkaar moeten hebben in gevaar wordt gebracht, nu de lidstaten en de Unie binnen de werkingssfeer van het Unierecht elkaar in hun onderlinge betrekkingen moeten controleren in hun hoedanigheid als verdragsluitende partij bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).
c.    het gevaar bestaat dat de prejudiciële procedure bij het EU-Hof wordt omzeild nu de hoogste rechters in de lidstaten, na ratificatie van Protocol 16 van het EVRM, ook prejudiciële vragen kunnen stellen aan het EHRM.

2.    Het concept-verdrag sluit niet uit dat inbreuk wordt gemaakt op de exclusieve bevoegdheid van het EU-Hof op basis van artikel 344 VWEU om geschillen te beslechten tussen de lidstaten die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.

3.    Het concept-verdrag stelt geen regels vast inzake de werking van het co-respondentmechanisme  en de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof die de mogelijkheid bieden de specifieke kenmerken van de Unie en van het Unierecht in stand te houden omdat
a.    het EHRM moet oordelen over de plausibiliteit van de aangevoerde argumenten van een verzoek om co-respondent te worden. Hierdoor bestaat het risico dat het oordeel van het EHRM indruist tegen de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten;
b.    het niet is uitgesloten dat een lidstaat samen met de Unie verantwoordelijk kan worden gesteld voor een schending van een bepaling van het EVRM ten aanzien waarvan deze lidstaat een voorbehoud heeft geformuleerd;
c.    het EHRM moet oordelen over de toerekening van de handelingen of nalatigheden van de Unie en haar lidstaten.
d.    de mogelijkheid niet is uitgesloten dat het EHRM zich moet uitspreken over de vraag of het EU-Hof zich reeds heeft uitgesproken over de rechtsvraag die in de procedure voor het EHRM aan de orde is, waardoor het risico bestaat dat het EHRM via deze weg de rechtspraak van het EU-Hof moet uitleggen.
e.    het EU-Hof ook vooraf betrokken moet worden wanneer de bij het EHRM aanhangige zaak een procedure betreft over de uitleg van afgeleid EU-recht.
4.    Het concept-verdrag miskent de specifieke kenmerken van het Unierecht met betrekking tot het rechterlijk toezicht op handelingen in het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, voor zover dit het rechterlijk toezicht op sommige van deze handelingen toevertrouwt aan het EHRM, terwijl het Hof de wettigheid hiervan niet aan de grondrechten kan toetsen.

Inventarisatie van de mogelijke effecten
Artikel 218, lid 11 VWEU bepaalt dat, in het geval van een afwijzend advies van het EU-Hof, ofwel de voorgenomen overeenkomst ofwel de EU-verdragen moeten worden aangepast. Beide oplossingen zijn allerminst eenvoudig hetgeen resulteert in ernstige vertraging voor het toetredingsproces.
Sommige van de punten van het Hof raken aan de kern van het concept-verdrag. Het EU-Hof reikt zelf geen oplossingsrichtingen aan. De Commissie, als onderhandelaar namens de EU, heeft een reflectieperiode ingelast voor een juridische en politieke analyse van de uitspraak. Haar voorstellen moeten worden afgewacht. Ondanks de uitspraak van het EU-Hof blijft de toetreding een juridische verplichting onder het EU-recht.

Voorstel voor afdoening
De ICER-H heeft dit fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Er zal een vervolgfiche worden opgesteld, mede op basis van de voorstellen van de Commissie.

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie