Advies 2/15 EU-Singapore vrijhandelsovereenkomst

Contentverzamelaar

Advies 2/15 EU-Singapore vrijhandelsovereenkomst

Advies van het Hof van 16 mei 2017 , Advies 2/15 (EU-Singapore vrijhandelsovereenkomst)


Betrokken departementen
Alle

Sleutelwoorden
Advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU – Vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Singapore ––Bevoegdheid tot sluiting van de overeenkomst – Artikel 3, lid 1, onder e), VWEU – Gemeenschappelijke handelspolitiek – Artikel 207– Handel in goederen en diensten – Directe buitenlandse investeringen – Overheidsopdrachten – Handelsaspecten van intellectuele eigendom – Mededinging – Handel met derde landen en duurzame ontwikkeling – Sociale bescherming van werknemers – Milieubescherming –– Vervoersdiensten – Artikel 3, lid 2, VWEU – Internationale overeenkomst die gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen – Regels van afgeleid Unierecht inzake het vrij verrichten van vervoersdiensten – Andere dan directe buitenlandse investeringen –– Vrij kapitaal- en betalingsverkeer tussen lidstaten en derde landen – Beslechting van geschillen tussen investeerders en staten – Beslechting van geschillen tussen de partijen


Beleidsrelevantie
Het EU-hof bepaalt in dit advies dat de voorgenomen vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Singapore niet volledig onder de exclusieve EU-bevoegdheden valt. Dit betekent dat de overeenkomst door zowel de EU als de lidstaten dient te worden ondertekend en gesloten. Als gevolg daarvan zal iedere lidstaat afzonderlijk de overeenkomst moeten ratificeren. Het advies van het EU-Hof is bindend en kan ook van belang zijn voor andere “nieuwe generatie” handelsakkoorden, zoals de VS (TTIP) en het VK na Brexit.


Samenvatting van de feiten redenering en dictum

De Europese Commissie heeft het Hof advies gevraagd om te bepalen of de EU de vereiste bevoegdheid heeft om alleen de voorgenomen vrijhandelsovereenkomst met de Republiek Singapore te ondertekenen en te sluiten. De Commissie vraagt welke bepalingen van de overeenkomst tot de exclusieve bevoegdheid en welke tot de gedeelde bevoegdheid van de Unie behoren, en of er enige bepaling tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten behoort.

De Commissie en het Europees Parlement waren van mening dat de EU exclusief bevoegd is om de voorgenomen overeenkomst met Singapore te ondertekenen en te sluiten. De Raad en de regeringen van alle lidstaten die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, hebben daarentegen betoogd dat de Unie het verdrag niet alleen kan sluiten, omdat bepaalde delen ervan onder de gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten vallen, of zelfs onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten.

Het Hof preciseert eerst dat het adviesverzoek slechts betrekking heeft op de aard van de bevoegdheid van de Unie om de voorgenomen overeenkomst te ondertekenen of te sluiten. Het geeft geen antwoord op de vraag of de bepalingen van de overeenkomst inhoudelijk verenigbaar zijn met het recht van de Unie.

 

Bepalingen die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen

Het Hof onderzoekt in hoeverre de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen, zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, onder e), VWEU, dat betrekking heeft op de gemeenschappelijke handelspolitiek (dit is een a priori exclusieve bevoegdheid o.g.v. de verdragen). Het Hof herinnert aan zijn vaste rechtspraak (o.a. C-414/11 Daiichi en C‑137/12, Commissie/ Raad) dat niet elke Uniehandeling die gevolgen heeft voor het handelsverkeer met derde landen betekent dat die onder de gemeenschappelijke handelspolitiek valt. Dit is alleen zo als die tot doel heeft dit verkeer te bevorderen, te vergemakkelijken of te regelen en daarop een rechtstreeks en onmiddellijk effect heeft. Hieruit volgt dat enkel die onderdelen van de voorgenomen overeenkomst die specifiek verband houden met het handelsverkeer tussen de Unie en Singapore, onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen. Het Hof toetst daarom of dat bij de in de overeenkomst vervatte verbintenissen het geval is. Volgens het Hof is dit zo voor wat betreft de verbintenissen inzake markttoegang in de hoofdstukken over nationale behandeling en markttoegang voor goederen; handelsmaatregelen; technische handelsbelemmeringen; sanitaire en fytosanitaire maatregelen; douane en handelsbevordering; diensten, vestiging en elektronische handel, met uitzondering van verbintenissen inzake vervoersdiensten; niet-tarifaire handelsbelemmeringen en investeringen in energieopwekking uit hernieuwbare bronnen; en overheidsopdrachten. Daarnaast vallen ook de verbintenissen inzake de bescherming van directe investeringen; de bescherming van intellectuele eigendom; mededinging; en duurzame ontwikkeling volgens het Hof onder de gemeenschappelijke handelspolitiek. Anders dan de Raad en de lidstaten hebben betoogd, komen de bepalingen inzake duurzame ontwikkeling, zoals internationale arbeids- en milieunormen, volgens het Hof geen zelfstandige betekenis toe. Zij staan in het teken van de liberalisering van het handelsverkeer tussen de Europese Unie en Singapore en kunnen op die grondslag worden vastgesteld. Ook hier is dus geen sprake van een bevoegdheid die met de lidstaten wordt gedeeld.

 

Daarna onderzoekt het Hof in hoeverre de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen, zoals bedoeld in artikel 3, lid 2, VWEU (impliciete exclusieve bevoegdheid), omdat zij de gemeenschappelijke regels kunnen aantasten of kunnen wijzigen. Het Hof is van oordeel dat dit het geval is voor de verbintenissen inzake vervoersdiensten (zeevervoer, vervoer per spoor, vervoer over de weg, vervoer over de binnenwateren, overdrachtsopdrachten voor het verlenen van vervoersdiensten).

 

Bepalingen die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen

Volgens het Hof heeft de Unie slechts voor twee onderdelen van de overeenkomst geen exclusieve bevoegdheid, namelijk voor andere investeringen dan directe buitenlandse investeringen en voor de regeling inzake de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten.

Andere investeringen dan directe buitenlandse investeringen vallen noch onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie op rond van de Verdragen, noch onder de impliciete exclusieve bevoegdheid van artikel 3, lid 2, VWEU. Andere investeringen dan directe investeringen betreffen zogenoemde “portfolio-investeringen”. Dit zijn investeringen die worden verricht zonder de intentie om invloed op het bestuur van en de zeggenschap over een onderneming uit te oefenen.  Deze investeringen vormen kapitaalverkeer in de zin van artikel 63 VWEU. Dit is een bepaling van primair recht, die, anders dan de Commissie betoogde, als zodanig geen gemeenschappelijke regel is die kan worden aangetast of gewijzigd. Dit criterium voor een exclusieve bevoegdheid geldt alleen voor regels van afgeleid recht, zo maakt het Hof in dit advies duidelijk. Daarnaast is er geen wetgevingshandeling van de Unie die voorziet in de sluiting van een internationale overeenkomst en de sluiting van een dergelijke overeenkomst noch is die noodzakelijk om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen. De verbintenissen inzake andere dan directe buitenlandse investeringen vallen daarom volgens het Hof onder de gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten.

Voorts is het Hof van oordeel dat met de voorgenomen regeling over de geschillenbeslechting tussen investeerders en staten, geschillen aan de rechterlijke bevoegdheid van de lidstaten kunnen worden onttrokken. Volgens het Hof kan een dergelijke regeling daarom niet zonder instemming van de lidstaten worden ingevoerd. De goedkeuring hiervan valt volgens het Hof daarom evenmin onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie, maar onder de gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten.

 

Tot slot kijkt het Hof ook naar de bepalingen over doelstellingen en algemene definities, transparantie, beslechting van geschillen tussen de partijen, bemiddelingsmechanisme en institutionele, algemene en slotbepalingen. Deze bepalingen hebben volgens het Hof een ondersteunend karakter en vallen daarom onder dezelfde bevoegdheid als de materiële bepalingen waar zij bij horen.

 

Conclusie Hof

Het Hof komt tot de conclusie dat de voorgenomen vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Singapore onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt. Daarvan uitgezonderd zijn de volgende bepalingen, die onder de gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten vallen:

  • de bepalingen van afdeling A (Bescherming van investeringen) van hoofdstuk negen (Investeringen) van deze overeenkomst, voor zover deze betrekking hebben op andere dan directe investeringen tussen de Unie en de Republiek Singapore;

  • de bepalingen van afdeling B (Beslechting van geschillen tussen investeerders en staten) van hoofdstuk negen, en

  • de bepalingen van de hoofdstukken een (Doelstellingen en algemene definities), veertien (Transparantie), vijftien (Beslechting van geschillen tussen de partijen), zestien (Bemiddelingsmechanisme) en zeventien (Institutionele, algemene en slotbepalingen) van deze overeenkomst, voor zover deze verband houden met de bepalingen van hoofdstuk negen en voor zover laatstgenoemde bepalingen onder de gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten vallen.

 

Inventarisatie van de mogelijke effecten

De juridische, beleidsmatige en politieke implicaties van de Singapore uitspraak voor het EU-handelsbeleid worden nog bestudeerd door de EU-instellingen en de lidstaten. Cruciale vraag is in hoeverre het wenselijk is om in te zetten op afspraken over investeringsbescherming en geschillenbeslechting in lopende en nieuwe onderhandelingen over EU-handelsakkoorden. Hierbij spelen verschillende overwegingen een rol, zoals economische overwegingen, de betrokkenheid van nationale parlementen en de snelheid van totstandkoming. Dit zal tijdens de Raad Buitenlandse Zaken/Handel in November 2017 worden besproken.

De Commissie heeft haar aanbevelingen voor onderhandelingsmandaten over vrijhandelsovereenkomsten met Nieuw-Zeeland en Australië van 14 september 2017 beperkt tot “EU-only” handelsakkoorden die uitsluitend bepalingen omvatten op aan handel en directe investeringen gerelateerde gebieden.

De verwachting is dat de Commissie in de toekomst parallellisme zal gaan voorstellen voor nieuwe EU-handelsakkoorden: dat wil zeggen brede “EU-only” handelsakkoorden en beperkte gemengde akkoorden met daarin afspraken over (indirecte) investeringen en geschillenbeslechting tussen investeerders en EU-lidstaten.

Dit advies heeft specifiek betrekking op het akkoord EU-Singapore. Het heeft geen gevolgen voor reeds gesloten vrijhandelsakkoorden. Nieuwe akkoorden zullen telkens op hun eigen merites moeten worden beoordeeld.

Terughoudendheid is geboden om de standpunten van het Hof door te trekken naar andere ontwerpakkoorden en naar het voorstel van de Commissie voor een verordening dat een kader moet bieden om inkomende investeringen van buiten de Unie te toetsen, waarbij nationale beoordelingen op het gebied van openbare orde en veiligheid van belang zijn. In dit bredere verband, biedt de uitspraak geen nieuwe inzichten op het gebied van openbare orde en veiligheid.

Ook is van belang dat het Hof alleen de bevoegdheid van de Unie heeft beoordeeld en geen uitspraak heeft gedaan over de verenigbaarheid van diverse onderdelen van het akkoord met het Unierecht. Met name over de geschillenbeslechting tussen investeerders en EU-lidstaten zal een toekomstig oordeel van het EU-Hof kunnen worden verwacht naar aanleiding van het verzoek van de Belgische regering aan het EU-Hof om advies over het handelsakkoord met Canada – CETA.

 

Voorstel voor behandeling
De ICER-H heeft het fiche vastgesteld en zendt dit samen met het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid.