AG: beroep Hongarije en Polen tegen het conditionaliteitsregime dat de Uniebegroting bij schending van rechtsstaatbeginselen dient te beschermen zou verworpen moeten worden

Het gaat om de conclusie van de advocaat-generaal (hierna A-G) van 2 december 2021 in de gevoegde zaken C-156/21 en C-157/21 (zie hier de voorlopige editie NL-talig) (Hongarije en Polen/ Parlement en Raad).

Achtergrond
Op 16 december 2020 heeft de Uniewetgever verordening 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (hierna: de verordening) vastgesteld. Dit regime in die verordening ziet erop de Uniebegroting te beschermen wanneer de beginselen van de rechtsstaat in de EU-lidstaten worden geschonden. In dat kader staat de verordening de Raad toe om op verzoek van de Europese Commissie maatregelen te treffen die er onder meer toe kunnen leiden dat uit de Uniebegroting te verrichten betalingen worden geschorst of dat de goedkeuring van een of meer uit deze begroting te financieren programma’s wordt opgeschort.

Hongarije en Polen stellen beiden beroep in en wenden zich tot het EU-Hof met een verzoek tot nietigverklaring van de verordening, onder meer stellende dat de verordening geen of een onjuiste rechtsgrondslag heeft, dat zij onverenigbaar is met artikel 7 EU-Verdrag en dat zij het rechtszekerheidsbeginsel schendt. Artikel 7 EU-Verdrag omschrijft de mogelijkheid tot het voeren van een procedure tegen een lidstaat wanneer er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de in artikel 2 EU-Verdrag bedoelde EU-waarden, waaronder de waarde van eerbied voor de rechtsstaat, door een lidstaat.

Advies
De A-G wijst er in het kader van de beroepsgrond over de onjuiste rechtsgrondslag in de eerste plaats op dat de verordening tot doel heeft een bijzonder mechanisme in te voeren dat ervoor moet zorgen dat de Uniebegroting op een juiste wijze wordt uitgevoerdin het geval dat een lidstaat inbreuk maakt op de beginselen van de rechtsstaat waardoor het goede beheer van de middelen van de Unie of haar financiële belangen in gevaar komen. De A-G benadrukt dat de verordening de rechtsstaat niet beoogt te handhaven door middel van een sanctieregeling zoals die waarin artikel 7 EU-Verdrag voorziet, maar de verordening stelt een financieelconditionaliteitsmechanisme in om deze rechtsstaat-waarde van de Unie te beschermen.Volgens de A-G gaat het hier om een wetgevingskeuze die onder de beoordelingsbevoegdheid van de instellingen van de Unie valt. Aangezien de eerbiediging van de beginselen van de rechtsstaat van fundamenteel belang kan zijn voor de goede werking van de overheidsfinanciën en de juiste uitvoering van de Uniebegroting, kan die keuze volgens de A-G niet als duidelijk onjuist worden aangemerkt.

De A-G onderstreept dat de verordening vereist dat er een voldoende directe band tussen de schending van de rechtsstaat en de uitvoering van de begroting bestaat. De verordening is ook niet op alle schendingen van de rechtsstaat van toepassing, maar enkel op schendingen die rechtstreeks verband houden met het beheer van de Uniebegroting. Daarnaast vormt de bescherming van de eindbegunstigden van uitgavenprogramma’s die worden gefinancierd uit de Uniebegroting volgens de A-G een typische en logische maatregel bij gedeeld beheer van de middelen van de Unie. Die maatregel moet ervoor zorgen dat de financiële correctie die de EU-instellingen vaststellen, wordt gedragen door de lidstaat die de inbreuk heeft begaan en niet door de begunstigden van de middelen die met die inbreuk niets te maken hebben. Volgens de A-G blijkt uit zowel het doel als de inhoud van de verordening dat deze een financiële regeling is in de zin van artikel 322, lid 1, onder a) EU-Werkingsverdrag en daarom kon volgens de A-G dit artikel 322 ook de juiste rechtsgrondslag vormen voor de vaststelling ervan.

Over de beroepsgrond inzake de onverenigbaarheid met artikel 7 EU-Verdrag meent de A-G in de tweede plaats dat artikel 7 EU-Verdrag de Uniewetgever niet de mogelijkheid biedt om een ander vergelijkbaar mechanisme in te voeren dat eveneens beoogt de rechtsstaat te beschermen en in soortgelijke sancties voorziet. Daarentegen staat artikel 7 EU-Verdrag er volgens de A-G niet aan in de weg dat die bescherming wordt gewaarborgd door andere instrumenten dan het in die bepaling vastgestelde mechanisme, mits de wezenlijke kenmerken daarvan verschillen van die welke inherent zijn aan de bescherming die door dat artikel wordt geboden. De A-G wijst erop dat het EU-Hof in rechtspraak over het EAB (Europees aanhoudingsbevel) en de onafhankelijkheid van de nationale rechters al consequenties verbond aan de schending van de waarden van de Unie, zonder daarbij gebruik te maken van artikel 7 EU-Verdrag.

Naar de mening van de A-G zijn regels van de instellingen van de Unie waarmee deze op specifieke gebiedenbeogen te reageren op bepaalde schendingen van de rechtsstaat die gevolgen hebben voor het beheer van de begroting, verenigbaar met de Verdragen.Artikel 7 EU-Verdrag stelt de vaststelling van maatregelen afhankelijk van de constatering dat een lidstaat de waarden van de Unie ernstig en voortdurend heeft geschonden, terwijl de verordening alleen ziet op de schendingvan de beginselen van de rechtsstaat door een lidstaat waarmee op een ernstige en directe wijze afbreuk wordt gedaan of dreigt te worden gedaan aan het goed financieel beheer van de begroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.

Volgens de A-G vertoont het mechanisme van de verordening wel gelijkenis met andere instrumenten inzake financiële conditionaliteit en uitvoering van de begroting die op verschillende gebieden van het Unierecht bestaan. Maar het mechanisme van de verordening lijkt niet op het mechanisme van artikel 7 EU-Verdrag. Anders dan de verordening, verlangt artikel 7 EU-Verdrag namelijk dat er sprake is van een ernstige en voortdurende schending van één van de waarden van de Unie,en niet uitsluitend van de rechtsstaat. Bijgevolg geldt de beperking die artikel 269 EU-Werkingsverdrag met betrekking tot artikel 7 EU-Verdrag stelt aan de bevoegdheid van het EU-Hof volgens de A-G niet voor de verordening. Overeenkomstig artikel 263 EU-Werkingsverdrag kan het EU-Hof de wettigheid van de verordening volledig onderzoeken.
En ook de besluitvormingsprocedure die is vastgelegd in artikel 6 van de verordening verschilt volgens de A-G van die van artikel 7 EU-Verdrag. Die procedure is niet in strijd met het beginsel van institutioneel evenwicht, aangezien de toekenning van uitvoeringsbevoegdheden aan de Raad valt onder het ruime begrip uitvoering van de begroting in de zin van artikel 322, lid 1, onder a), EU-Werkingsverdrag. Evenmin schendt die procedure artikel 317 EU-Werkingsverdrag , dat de Europese Commissie de bevoegdheid tot uitvoering van de begroting in strikte zin verleent.
De A-G concludeert dan ook op deze tweede beroepsgrond dat de verordening verenigbaar is met artikel 7 EU-Verdrag.

Aangaande de beroepsgrond inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel zet de A-G in de derde plaats uiteen dat het begrip rechtsstaat, als waarde van de Unie, weliswaar een ruim begrip is, maar dat de Uniewetgever dit begrip nader kan bepalenop een specifiek gebied, zoals op het gebied van uitvoering van de begroting teneinde een financieel conditionaliteitsmechanisme in te voeren. In dit kader wijst de A-G erop dat de verordening zeven rechtsbeginselennoemt die moeten worden uitgelegd in het licht van de overige waarden en beginselen van de Unie die zijn neergelegd in artikel 2 EU-Verdrag. Namelijk: het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, het beginsel van effectieve rechtsbescherming door onpartijdige en onafhankelijke gerechten, het beginsel van scheiding der machten en het beginsel van non-discriminatie en van gelijkheid voor de wet.
Verder merkt de A-G op dat artikel 3 van de verordening bepaalde factoren vermeldt die kunnen wijzen op schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, en dat artikel 4, lid 2 van de verordening een indicatief overzicht bevat van aspecten waarop de schending van die beginselen betrekking kan hebben. Daarmee preciseert deze laatste bepaling volgens de A-G welke schendingen kunnen leiden tot de vaststelling van de conditionaliteitsmaatregelen waarin de verordening voorziet, waarvoor er een rechtstreeks verband met de uitvoering van de Uniebegroting moet bestaan. Beide elementen wijzen op het streven van de wetgever om de toepassing van de beginselen van de rechtsstaat te vergemakkelijken en de rechtszekerheid te vergroten.
Volgens de A-G voldoet de beschrijving van de rechtsstaat op basis van die beginselen aan de minimumeisen van duidelijkheid, nauwkeurigheid en voorzienbaarheid die de rechtszekerheid vereist.De lidstaten zijn immers voldoende bekend met de verplichtingen die daaruit voortvloeien, temeer omdat de meeste daarvan door de rechtspraak van het EU-Hof zijn ontwikkeld.

De A-G stelt tenslotte het EU-Hof voor om de door Hongarije en Polen ingestelde beroepen tot nietigverklaring te verwerpen.

Opmerking: een conclusie van een A-G is een advies aan het EU-Hof. Het EU-Hof is volledig vrij daarvan af te wijken. Het is nog niet bekend wanneer de uiteindelijke uitspraak van het EU-Hof zal verschijnen. Dit kan nog enkele maanden duren. De uitspraak van het EU-Hof zal wel bindend zijn.

Meer informatie:
Perscommuniqué nr. 217/21 Curia
ECER-dossier : Rechtsstaat
ECER-dossier : Begroting/ de Meerjarenbegroting