Asielzoeker mag in bewaring worden gesteld wanneer de nationale veiligheid of openbare orde dit vereist

Het gaat om het arrest van het EU-Hof van 15 februari 2016 in de zaak C-601/15 PPU, J.N., in het kader van een prejudiciële spoedprocedure.

De EU-opvangrichtlijn 2013/33 geeft de nationale autoriteiten de mogelijkheid om asielzoekers in bewaring te stellen wanneer zij een gevaar vormen voor de nationale veiligheid of de openbare orde. De Nederlandse Raad van State vroeg het EU-Hof of die mogelijkheid strookt met rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg. Het EHRM heeft bepaald dat een asielzoeker alleen mag worden opgesloten met het oog op uitzetting. In die omstandigheden heeft de Raad van State vragen gesteld over de geldigheid van de EU-opvangrichtlijn.

J.N. heeft in 1995 een eerste asielverzoek ingediend in Nederland. Dit verzoek is afgewezen. In 2012 en 2013 heeft J.N. nieuwe asielverzoeken ingediend. In 2014 heeft de Staatssecretaris het laatste van die verzoeken afgewezen. Hij heeft J.N. opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten en een inreisverbod voor de duur van tien jaar opgelegd. Het beroep tegen dat besluit is verworpen bij een definitief geworden uitspraak.

Tussen 1999 en 2015 is J.N. 21 keer veroordeeld tot geldboeten en gevangenisstraffen voor meerdere misdrijven (hoofdzakelijk diefstallen). De laatste keer is J.N. in 2015 aangehouden voor het plegen van diefstal en overtreding van het tegen hem uitgevaardigde inreisverbod. Hij is tot een nieuwe gevangenisstraf veroordeeld en vervolgens in vreemdelingenbewaring gesteld. Terwijl hij deze gevangenisstraf uitzat, heeft J.N. een vierde asielverzoek ingediend.

Het EU-Hof onderzoekt de geldigheid van de opvangrichtlijn uitsluitend aan de hand van de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde grondrechten. Het stelt vast dat de bewaringsmaatregel in de opvangrichtlijn beantwoordt aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang. Het herinnert eraan dat de bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde ook bijdraagt tot de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het EU-Handvest bepaalt dat een ieder niet alleen recht heeft op vrijheid, maar ook op veiligheid.

Het EU-Hof onderzoekt vervolgens of de de opvangrichtlijn binnen de grenzen blijft van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatig nagestreefde doelstellingen. Verder onderzoekt het Hof of de EU-wetgever een juist evenwicht heeft gevonden tussen het recht van de asielzoeker op vrijheid en de vereisten in verband met de bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde.

Gezien het belang van het recht op vrijheid en de ernst van de inmenging in dat recht die een dergelijke bewaringsmaatregel vormt, benadrukt het EU-Hof dat de beperkingen op de uitoefening van dat recht binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke moeten blijven.

Het EU-Hof stelt vast dat de mogelijkheid om een asielzoeker in bewaring te stellen, afhankelijk is van onder meer de duur van de bewaring (die zo kort mogelijk moet zijn). Het voegt daaraan toe dat het strikte kader voor de aan de bevoegde nationale instanties toegekende bevoegdheid, mede wordt gevormd door de uitlegging die aan de begrippen „nationale veiligheid” en „openbare orde” wordt gegeven.

Zo heeft het EU-Hof geoordeeld dat het begrip „openbare orde”, naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, in elk geval veronderstelt dat sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.

Ten aanzien van het begrip „nationale veiligheid” blijkt uit de rechtspraak van het EU-Hof dat dit zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat dekt en dat bijgevolg de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, alsook het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren, evenals de aantasting van militaire belangen, de openbare veiligheid in gevaar kan brengen.

De Raad van State heeft aan het EU-Hof te kennen gegeven dat de indiening van een asielverzoek door een persoon die voorwerp van een terugkeerprocedure is, volgens zijn eigen rechtspraak tot gevolg heeft dat een eerder terugkeerbesluit vervalt. Het EU-Hof antwoordt hierop dat het nuttig effect van de EU-terugkeerrichtlijn 2008/115 hoe dan ook vereist dat een ingeleide procedure, in het kader waarvan een terugkeerbesluit – eventueel met een inreisverbod – is vastgesteld, kan worden hervat in het stadium waarin zij is onderbroken. De lidstaten mogen immers niet de verwezenlijking van de met de terugkeerrichtlijn nagestreefde doelstelling, te weten de invoering van een doeltreffend beleid van verwijdering en terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, in gevaar brengen. Het EU-Hof herinnert er voorts aan dat uit zowel de loyaliteit van de lidstaten als de vereisten van doeltreffendheid voortvloeit dat zo spoedig mogelijk moet worden voldaan aan de verplichting die aan de lidstaten is opgelegd om in de gevallen genoemd in de richtlijn tot verwijdering uit de EU over te gaan.

Tot slot wijst het EU-Hof erop dat de opvangrichtlijn, doordat zij de lidstaten machtigt om bewaringsmaatregelen te treffen om redenen in verband met de nationale veiligheid of de openbare orde, niet in strijd is met het beschermingsniveau dat wordt geboden door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM), dat de bewaring van een persoon waartegen een uitwijzingsprocedure „hangende” is, toestaat.

Het EU-Hof concludeert dat de geldigheid van de opvangrichtlijn niet in twijfel kan worden getrokken. Die bevat voldoende waarborgen om de rechten van asielzoekers te beschermen. Op grond van de opvangrichtlijn zijn dergelijke bewaringsmaatregelen toegestaan, waarvan de reikwijdte strikt is omkaderd om aan de vereisten van de evenredigheid te voldoen.

Lees ook

Steve Peers: Detention of asylum-seekers: the first CJEU judgment (EU Law Analysis)