C-001/00, Commissie tegen Frankrijk (BSE), arrest van 13 december 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie EG van 13 december 2001, zaak C-1/00, Commissie/ Frankrijk (BSE).
Betrokken departementen Alle departementen
Sleutelwoorden Landbouw - Bestrijding van boviene spongiforme encefalopathie - Bevoegdheid van lidstaten - Risicoanalyses - Niet nakoming.
Beleidsrelevantie Uit dit arrest kan worden afgeleid wat de omvang van de bevoegdheid is van lidstaten om nationale maatregelen te treffen op basis van eigen wetenschappelijke waarnemingen, wanneer EU-harmonisatie (deels) is gerealiseerd.
Samenvatting van feiten, redeneringen en dictum Naar aanleiding van vele uitbraken van BSE in het Verenigd Koninkrijk in 1996 is door de Commissie beschikking 96/239/EG uitgevaardigd op grond waarvan de export van runderen, rundvlees en andere runderproducten uit het VK werd verboden. Nadat bleek dat het VK succesvolle bestrijdingsmaatregelen trof, is in 1998 beschikking 98/256/EG afgekondigd op grond waarvan het VK onder zeer strenge voorwaarden het embargo werd opgeheven voor bepaald vlees en bepaalde vleesproducten uit het VK. Kern van de voorwaarden is dat het vlees uitsluitend afkomstig mag zijn van runderen, jonger dan 30 maanden, én die afkomstig zijn van beslagen die volledig te traceren zijn en waarvan de moederdieren geen BSE hebben gehad (Date-Based Export Schemes - DBES en Export Certified Herd Schemes - ECHS). Daarnaast gelden legio voorschriften om vlees te kunnen traceren in geval van onregelmatigheden. Bij beschikking 1999/514/EG is de datum vastgesteld waarop met het verzenden van onder strenge voorwaarden in het VK geproduceerd rundvlees en rundvleesproducten naar andere landen mag worden begonnen: 1 augustus 1999.
Frankrijk had in 1998 op eigen gelegenheid de invoer van rundvlees uit het VK verboden, hetgeen de verbazing van de Commissie wekte. Zij spoorde Frankrijk aan om de beschikkingen na te leven, opdat een procedure ex artikel 226 EG niet hoefde te worden opgestart. Frankrijk baseerde haar importverbod echter op een advies van het Franse agentschap voor de voedselveiligheid (AFSSA) waarin de effectiviteit van de maatregelen en de strenge voorwaarden die door de Commissie waren ingesteld ten aanzien van de export van rundvlees uit het VK uit oogpunt van veiligheid in twijfel werden gebracht. Volgens het AFSSA bestond er zelfs met inachtneming van de strenge voorwaarden een risico voor de volksgezondheid en zouden betere diagnostische middelen nodig zijn om het risico in te perken. Op verzoek van Frankrijk onderzocht de Wetenschappelijke Stuurgroep (wetenschappelijk adviesorgaan voor de Commissie) het advies van de AFSSA en concludeerde dat het volksgezondheidsrisico in het Verenigd Koninkrijk op een vergelijkbaar niveau lag als in andere lidstaten.
Frankrijk weigerde echter het importverbod op te heffen en om die reden zond de Commissie Frankrijk op 17 november 1999 een aanmaningsbrief in de zin van artikel 226 EG. Daarin stelde zij dat Frankrijk niet aan haar communautaire verplichtingen voldeed door de verkoop van Brits rundvlees op Frans grondgebied onmogelijk te maken. Naar aanleiding van deze brief is op 24 november 1999 een memorandum van overeenstemming gesloten tussen de Commissie, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. In dit memorandum zijn speciale voorzieningen getroffen, onder meer ten aanzien van de opsporing van BSE bij beslagen van runderen waar na 1 januari 1996 BSE is aangetroffen en ten aanzien van diagnostische tests post mortem. In het memorandum is aangegeven dat onder deze voorwaarden de Franse autoriteiten tevreden zijn met de verduidelijking over de traceerbaarheid van de runderproducten en de controle daarop.
De Franse autoriteiten legden het memorandum voor aan het AFSSA, die adviseerde om (kort gezegd) de invoer van Brits rundvlees met meer en betere garanties te omkleden. Op 8 december 1999 besloot de Franse regering het embargo van Brits rundvlees niet op te heffen, zich daarbij baserend op de conclusies van de AFSSA. De Franse regering wilde meer garanties omtrent de uitvoering van de testprogramma's en vaststelling van communautaire regelgeving die traceerbaarheid en etikettering van Brits rundvlees in Europa waarborgt.
De Commissie reageerde hierop met een tweede aanmaning, waarin Frankrijk verzocht werd om te voldoen aan de EU-regelgeving. Frankrijk gaf hierop aan dat ingevolgde de Franse wet de AFSSA moet worden geraadpleegd, dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met minderheidsstandpunten binnen de BSE-werkgroep en dat de garanties van het memorandum vanuit het perspectief van volksgezondheid inefficiënt waren. De Commissie had naar het oordeel van de Franse regering het voorzorgsbeginsel geschonden.
De Commissie stelde naar aanleiding van de reactie van Frankrijk het onderhavige beroep in.
Frankrijk wierp allereerst een exceptie van niet-ontvankelijkheid op, bestaande uit twee middelen: onregelmatigheid van de precontentieuze procedure en een schending van het collegialiteitsbeginsel. Het eerste middel bestaat uit vier grieven:
Het Hof van Justitie verwerpt alle grieven en wijst het eerste middel af door te bepalen dat:
Met het tweede middel voerde de Franse regering aan dat het collegialiteitsbeginsel was geschonden aangezien door het onderhavige verzoekschrift geen collegiaal karakter stricto sensu had. De machtiging aan Byrne en Prodi om onderhavige zaak aanhangig te maken was verleend voordat het Franse antwoord op het met redenen omkleed advies bij de Commissie als college bekend was. Het Hof bepaalt dat de leden van het college over alle relevante informatie beschikten om te kunnen besluiten de zaak bij het Hof aanhangig te maken en verwerpt dit middel.
De Commissie voert ten gronde de volgende grieven aan:
De Franse regering heeft twijfels over de doeltreffendheid van de voorwaarden die gesteld worden aan de uitvoer van rundvlees uit het VK. Hierbij is relevant dat ondanks de strenge voorwaarden toch BSE is geconstateerd bij een rund, geboren na 1 januari 1996, hetgeen in casu betekende dat ook dieren, jonger dan 30 maanden, besmet konden zijn met BSE. Aangezien ook de doodsoorzaak van het moederdier van het betreffende rund onduidelijk was, twijfelde Frankrijk ernstig aan de doeltreffendheid van de gehele Britse toezichtsregeling. Deze regeling vormt de hoeksteen voor het DBES-systeem, waarmee de veiligheid van het vlees gewaarborgd zou moeten zijn. Frankrijk twijfelt aan de beschikkingen van de Europese Commissie. Het Hof bepaalt onder verwijzing naar jurisprudentie dat een lidstaat zich niet op de onwettigheid van beschikkingen kan beroepen als verweer in een procedure wegens niet-nakoming van deze beschikkingen.
Ten aanzien van de traceerbaarheid van het Britse rundvlees en de Britse rundvleesproducten betoogt de Franse regering dat bij het ontbreken van een harmonisatie op het gebied van tracering en etikettering zij zich met een beroep op artikel 30 EG kon verzetten tegen de invoer van deze producten. De traceerbaarheid en etikettering van het rundvlees was echter wel verzekerd, met uitzondering van vlees en producten die worden uitgesneden, be- of verwerkt, of herverpakt. In het memorandum van overeenstemming tussen de Commissie, Frankrijk en het VK was hier echter een voorziening voor getroffen in de vorm van een Franse regeling die een transparante traceerbaarheid mogelijk maakte. Dit laat echter een lacune bij de overige lidstaten onverlet en de enige manier om deze lacune ongedaan te maken betrof harmonisatie. Het Hof bepaalt dat op de datum van vaststelling van beschikking 1999/514/EG nog geen dwingende regeling bestond waardoor de traceerbaarheid van rundvlees en rundvleesproducten gewaarborgd was, waardoor de lidstaten zelf passende maatregelen om de traceerbaarheid in eigen land mogelijk te maken. Het Hof bepaalt voorts dat de Franse regering moet beschikken over een redelijke termijn voor de uitvoering van de beschikkingen, zoals die zijn uitgelegd en gepreciseerd in het memorandum. De niet-nakoming, bestaande uit de niet-uitvoering van de beschikkingen, is enkel bewezen voor de periode na de termijn om aan het met redenen omkleed advies te voldoen, dat wil zeggen na 30 december 1999.
Het Hof zegt over het beroep op de schending van artikel 28 EG dat dit onderdeel niet is gestaafd en een kennelijke tegenstrijdigheid bevat en verklaart om die reden het beroep ongegrond. Evenmin is bewezen dat Frankrijk haar verplichtingen tot loyale samenwerking in de zin van artikel 10 EG niet is nagekomen.
Korte analyse In deze - in internationale politiek beladen zaak - komt aan de orde in hoeverre een lidstaat eigen overwegingen en risicoanalyses kan aanwenden om niet te voldoen aan Europese verplichtingen. De ruimte die het Hof daarvoor laat is klein. Frankrijk kan zich niet beroepen op de adviezen van het AFSSA en op haar eigen regelgeving. Hoewel deze conclusies op zich voor de hand lagen, was uit oogpunt van het voorzorgsbeginsel en de bescherming van de volksgezondheid wel wat te zeggen voor de inhoudelijke argumenten van de Franse regering. Zij wil immers haar bevolking vrijwaren van een eventueel verhoogd risico voor de volksgezondheid die naar haar mening gepaard gaat met de invoer van rundvlees en rundvleesproducten uit het Verenigd Koninkrijk. Het Hof gebruikt aan de ene kant zuiver juridische argumenten (jurisprudentie) om de stellingen van Frankrijk te weerleggen, maar zet die aan de andere kant nauwgezet af tegen de feitelijke gang van zaken in deze kwestie. Dat zorgt ervoor dat deze uitspraak behoorlijk casuïstisch is; de specifieke omstandigheden van het geval spelen een zeer belangrijke rol. De kern van de zaak is dat met de Europese maatregelen de risico's voor de volksgezondheid binnen de Europese Unie voorzover het BSE betreft voldoende beperkt zijn; een nationale inschatting van de risico's doet niets af aan de verplichtingen om de EU-regelgeving na te leven. Opmerkelijk is dat geen inhoudelijke toets plaatsvindt van het beroep op schending van de artikelen 28 en 10 EG en de vraag of een beroep op artikel 30 EG gerechtvaardigd zou zijn. Een dergelijke afweging zou voor de ontwikkeling van de artikel 28 en 30 EG-jurisprudentie zeer interessant zijn geweest.
Eerste inventarisatie van de mogelijk effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Het is van belang dat het Hof vasthoudt aan de exclusieve bevoegdheden van de Commissie in die zin dat eigen risico-analyses door lidstaten niet kunnen leiden tot een zelfstandig besluit van die lidstaat om strengere eisen te stellen en af te wijken van de Europese regelgeving. Verder kan uit de uitspraak worden afgeleid (overweging 124) dat de lidstaten een bevoegdheid hebben om zelf passende maatregelen (een term uit de vrijwaringsbepaling (artikel 10) van richtlijn 90/425/EEG) te treffen om een bepaald doel te bereiken.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het arrest en dit fiche aan alle ministers. Aan de Minister van Justitie wordt verzocht het arrest en dit fiche te verwerken in het boek '101 praktijkvragen over de implementatie van EG-besluiten/EG-checklist goederen'.
