C-003/00, Denemarken tegen Commissie (art. 95 EG), arrest van 20 maart 2003
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van 21 januari 2003, C-512/99, Duitsland tegen de Commissie Arrest van het Hof van Justitie van 20 maart 2003, C-3/00, Denemarken tegen de Commissie (artikel 95, lid 4 en 5 EG)
Betrokken departementen SZW, V&W, VWS, VROM
Sleutelwoorden Harmonisatie van regelgeving - handhaven bestaande regels artikel 95, lid 4, EG - invoeren nieuwe regels artikel 95, lid 5, EG- cumulatieve eisen artikel 95 lid 5 en 6 EG - toepasselijk recht - ontbreken van overgangsrecht.
Beleidsrelevantie In deze twee uitspraken geeft het Hof aan hoeveel ruimte lidstaten nog hebben voor nationale regelgeving bij op artikel 95 EG-Verdrag (m.b.t. de interne markt) gebaseerde harmonisatiemaatregelen. Het Hof beantwoordt de vraag of de lidstaat strengere, nieuwe nationale bepalingen mag invoeren nadat een harmonisatiemaatregel op Europees niveau is vastgesteld. Hiervoor is nieuw wetenschappelijk onderzoek nodig, van later datum dan de harmonisatiemaatregel. Uit dit onderzoek moet blijken, dat de nationale maatregelen een hoger niveau van bescherming bieden. Daarnaast beantwoordt het Hof de vraag of een lidstaat bestaande nationale regels mag handhaven, wanneer een harmonisatiemaatregel is vastgesteld. Hiertoe moet de lidstaat aantonen dat de nationale maatregelen de volksgezondheid (of een ander artikel 30 EG belang) beter beschermen dan de communautaire maatregelen.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In twee recente uitspraken is het Hof ingegaan op de omstandigheden waaronder een lidstaat reeds bestaande nationale bepalingen mag handhaven, onderscheidenlijk nieuwe nationale bepalingen mag treffen wanneer de Raad of Commissie een harmonisatiemaatregel heeft genomen, gebaseerd op artikel 95 EG. Dit artikel heeft betrekking op de vaststelling van harmonisatiemaatregelen voor de interne markt. Het vierde lid van dit artikel betreft handhaving van nationale maatregelen die een rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 EG of verband houdend met de bescherming van het (arbeids)milieu. Lid 5 stelt dat een lidstaat nationale maatregelen kan treffen in bepaalde omstandigheden (nieuwe wetenschappelijke gegevens, verband houdend met de bescherming van het (arbeids)milieu, een specifiek probleem in de lidstaat). Zowel lid 4 als lid 5 verplicht de lidstaat tot voorafgaande kennisgeving aan de Commissie. In lid 6 en 7 is de procedure omschreven volgens welke de Commissie met een kennisgeving betreffende nieuwe nationale wetgeving moet omgaan. De Commissie dient binnen zes maanden te beoordelen of de betrokken nationale bepalingen een middel tot willekeurige discriminatie vormen, een verkapte beperking van de handel tussen lidstaten of een hinderpaal voor het functioneren van de interne markt.
In zaak C-512/99 (Duitsland/Commissie) wenste Duitsland strengere nationale bepalingen in te voeren dan die van richtlijn 67/548/EEG inzake de verpakking en de kenmerken van gevaarlijke stoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/69/EEG, waarbij een aantal categorieën voor minerale vezels werden ingevoerd. Het gaat om kunstmatige minerale vezels (KMV) met kankerverwekkende eigenschappen of om kunstmatige vezels die irriterend kunnen zijn. De Commissie wees dit verzoek van Duitsland af, waarna Duitsland tegen de beschikking beroep aantekende.
Duitsland beroept zich erop, dat er na de vaststelling van richtlijn 97/69 verschillende nieuwe wetenschappelijke gegevens bekend zijn geworden, maar brengt deze niet gedetailleerd naar voren. Deze gegevens bevestigen volgens Duitsland zowel de risico's die door kunstmatige vezels worden veroorzaakt, als het standpunt van Duitsland dat de communautaire testmethoden voor deze vezels geen veilige beoordeling kunnen garanderen voor mens en milieu.
Het Hof stelt ten eerste vast dat de voorwaarden van artikel 95 lid 5 cumulatief zijn en derhalve allemaal moeten worden vervuld (r.o. 81). Vervolgens constateert het Hof dat Duitsland de Commissie niet de nieuwste wetenschappelijke gegevens heeft kunnen meedelen. Het argument van Duitsland, dat de Commissie haar op de hoogte had moeten stellen van het feit dat zij de beschikking op artikel 95, vijfde lid wilde baseren en niet op artikel 100 A, lid 4, zodat zij haar argumenten had kunnen voorbereiden, is door het Hof al eerder terzijde geschoven (r.o. 59 t/m 64). Nu de voorwaarden van lid 5 cumulatief zijn, hoeven de argumenten van Duitsland, dat de maatregelen dienen ter bescherming van het milieu en het arbeidsmilieu, niet nader te worden onderzocht.
Het Hof oordeelt dat de Commissie de bestreden beschikking terecht heeft gebaseerd op artikel 95, lid 6, EG. Daartoe knoopt het Hof allereerst aan bij de procedure van artikel 95, lid 4/5, EG en het Kortas-arrest (C-319/97). De procedure is erop gericht goedkeuring van de Commissie te verkrijgen. Zolang die goedkeuring of het verbod niet is verkregen, is geen nieuwe rechtssituatie ontstaan. Die ontstaat pas wanneer het laatste element van de procedure is voltooid. Het op dat moment geldende recht is van toepassing. Dit valt ook af te leiden uit het Kortas arrest waarin is uitgemaakt dat wanneer een lidstaat een nationale maatregel in werking laat treden voordat de toestemming is verkregen, dit in strijd is met het EG-verdrag. In de tweede plaats knoopt het Hof aan bij het uitgangspunt dat bij het ontbreken van overgangsrecht onmiddellijke werking geldt. (Dit uitgangspunt geldt ook in Nederland; zie toelichting op Aanwijzing voor de regelgeving 166.)
In zaak C-3/00 (Denemarken/Commissie) kwam de situatie aan de orde waarin Denemarken bestaande nationale bepalingen, inzake sulfieten, nitrieten en nitraten wenste te handhaven in afwijking van richtlijn 95/2. In de Deense regelgeving zouden deze stoffen in een beperkter aantal categorieën levensmiddelen mogen worden gebruikt dan in de Richtlijn het geval was. Denemarken beriep zich op twee wetenschappelijke rapporten van het SCF (wetenschappelijk comité voor de menselijke voeding), uit 1990 en 1995. In het rapport uit 1995 werd benadrukt dat nitrosaminen kankerverwekkend zijn en dat er geen maximum kan worden gesteld waaronder zij geen kankerrisico opleveren. De conclusie uit het eerdere rapport uit 1990 werd herhaald: het gehalte aan nitrosaminen in levensmiddelen moet tot het minimum beperkt worden.
Nadat zij de Commissie van dit voornemen in kennis had gesteld, besliste de Commissie dat de Deense bepalingen weliswaar ten doel hadden de volksgezondheid te beschermen, maar verder gingen dan strikt noodzakelijk was om deze doelstelling te kunnen verwezenlijken.
Het Hof stelt vast, dat de onzekerheid die inherent is aan de beoordeling van risico's welke met name het gebruik van levensmiddelenadditieven voor de volksgezondheid opleveren, ertoe kan leiden dat de beoordeling van die risico's op goede gronden uiteen kan lopen, zonder dat zij gebaseerd hoeft te zijn op andere of nieuwe wetenschappelijke gegevens (r.o. 63). Het is daarom aan de verzoekende lidstaat aan te tonen dat de nationale maatregelen de volksgezondheid beter beschermen dan de communautaire harmonisatiemaatregelen en niet verder gaan dan voor dat doel noodzakelijk is (r.o.64).
Uit de uitspraak kan worden afgeleid, dat Denemarken de noodzaak en de proportionaliteit van de nationale maatregel heeft aangetoond door zich te beroepen op de wetenschappelijke rapporten van het SCF. Het Hof komt tot de conclusie dat de Commissie onvoldoende rekening heeft gehouden met het advies van het SCF uit 1995. Het SCF merkt hierin op dat het bij de richtlijn toegestane restgehalte aan nitrieten aanzienlijk hoger ligt dan wat volgens het SCF zowel volgens het rapport uit 1990 als dat uit 1995 kan worden gerechtvaardigd.
Verder maakt het Hof in r.o. 118 nog een belangrijke opmerking. Het stelt hier namelijk dat de voorwaarden die in artikel 95, vierde lid worden genoemd en de voorwaarden die in het zesde lid worden genoemd, cumulatief zijn. Indien aan een van de voorwaarden niet is voldaan, moet het verzoek van de lidstaat om nationale regelgeving in stand te mogen laten, worden afgewezen, zonder dat de overige voorwaarden hoeven te worden getoetst.
Korte analyse In geval van volledige harmonisatie zijn er slechts beperkte mogelijkheden nationale regelgeving die strenger is, overeind te houden of vast te stellen. Voor beide varianten (handhaven en vaststellen) gelden verschillende gronden waarop en voorwaarden waaronder de Commissie hiervoor (vooraf!) toestemming kan geven. In geval van het handhaven van bestaande regelgeving nadat een harmonisatiemaatregel is genomen, moet de lidstaat aantonen dat de nationale maatregel zijn rechtvaardiging vindt in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdt met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu.
Om een nationale maatregel te kunnen treffen nadat een harmonisatiemaatregel is genomen, moet de lidstaat aantonen dat de nationale maatregel zijn rechtvaardiging vindt in nieuw wetenschappelijk onderzoek (van na de vaststelling van de harmonisatiemaatregel) waaruit blijkt dat zich voor het (arbeids-)milieu in die lidstaat een specifiek nationaal probleem voordoet.
Het Hof bevestigt de beschikkingenpraktijk van de Commissie in het kader van artikel 95 lid 4 en 5 EG op een aantal punten:
Niet duidelijk is nog of wetenschappelijk onderzoek dat dateert van vóór de datum van vaststelling van de harmonisatierichtlijn, maar dat in de betreffende richtlijn niet is meegewogen om het beschermingsniveau te bepalen, "nieuw" blijft. Dit kan zich in twee situaties voordoen. De eerste is die waarbij de wijziging van de betreffende harmonisatierichtlijn niet is ingegeven door argumenten van bijvoorbeeld bescherming van het milieu, en het onderzoek daarop betrekking heeft. De tweede situatie is die waarbij de wijziging van de harmonisatierichtlijn wel is ingegeven door argumenten van milieubescherming, maar de uitkomsten van het onderzoek te zeer betrekking hebben op de betreffende lidstaat en geen algemene gelding kunnen hebben zodanig dat er een algemeen geldende richtlijn op gebaseerd kan worden.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Voor een geslaagd beroep op artikel 95, lid 4 en 5 EG is een uitgebreide voorbereiding noodzakelijk waarbij het aan te raden is vooral aan de sociaal-economische en wetenschappelijke onderbouwing veel aandacht te geven. De Commissie heeft in haar Mededeling betreffende artikel 95 (leden 4, 5 en 6) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (COM (2002) 760 def) aangegeven welke gegevens moeten worden meegezonden. Daarnaar zij hier verwezen.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het fiche met de bijbehorende arresten aan de ministers van SZW, V&W, VWS en VROM. Tevens zal het fiche worden meegenomen bij de eerstvolgende herziening van de 101-Praktijkvragen.
