C-003/96, Commissie tegen Nederland, arrest van 19 mei 1998
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van 19 mei 1998 in zaak C-3/96, Commissie tegen Nederland
Sleutelwoorden Behoud van vogelstand; Speciale beschermingszones
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De Commissie heeft krachtens artikel 169 het Hof verzocht vast te stellen dat Nederland, door het niet in voldoende mate aanwijzen van speciale beschermingszones in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand, de krachtens deze richtlijn en de artikelen 5 en 189 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. De richtlijn geeft een set van maatregelen waarmee de lidstaten de vogelsoorten in kwestie door middel van voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en voldoende omvang ervan, kunnen beschermen, in stand houden of herstellen. Een van die maatregelen is het instellen van beschermingszones. Daarover bepaalt de richtlijn in artikel 4 dat de lidstaten met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de vogelsoorten in kwestie meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones moeten aanwijzen, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
De Commissie meende dat Nederland een onvoldoende aantal speciale beschermingszones had aangewezen. Zij onderbouwt dit met een gepubliceerde ornithologische studie uit 1989(Inventory of Important Bird Areas in the European Community; hierna IBA 89). (Deze IBA 89 maakt overigens geen deel uit van de richtlijn.) De IBA 89 duidt voor Nederland 70 gebieden aan met een totale oppervlakte van 797 920 ha die als speciale beschermingszone zouden moeten worden aangemerkt. Nederland heeft slecht 23 gebieden met een totale oppervlakte van 327 602 ha aangewezen, die geheel of gedeeltelijk samenvallen met 33 gebieden van de IBA 89. Verder onderbouwt de Commissie haar stelling met het feit dat van de vogelsoorten in kwestie, de populatie van 9 van deze soorten met meer dan 50% is achteruitgegaan.
De Nederlandse regering stelt zich op het standpunt dat het aanwijzen van speciale beschermingszones slechts een van de maatregelen is waarmee een lidstaat uitvoering kan geven aan de verplichtingen van de richtlijn om speciale beschermingsmaatregel te treffen. Zij stelt dat alleen sprake kan zijn van schending van de verplichting tot het aanwijzen van speciale zones, indien geen enkel gebied was aangewezen. Bovendien wijst de Nederlandse regering erop dat artikel 4 een zekere discretionaire bevoegdheid aan de lidstaten geeft. Bij de uitoefening van die bevoegdheid zou bovendien ook rekening mogen worden gehouden met andere dan de in artikel 4 genoemde specifieke factoren, zoals economische en recreatieve eisen.
Het Hof merkt allereerst op dat de verplichting in artikel 4 om de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de vogelsoorten in kwestie meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan te wijzen, een verplichting is waaraan zij zich niet kunnen onttrekken door andere speciale beschermingsmaatregelen te treffen. Indien vogels van de aangegeven soort op het grondgebied van een lidstaat voorkomen, moet deze staat daarvoor met name speciale beschermingszones aanwijzen (C-334/89, Commissie / Italië). Wanneer de lidstaten zich namelijk zouden kunnen onttrekken aan de aanwijzingsverplichting door zich te beroepen op andere getroffen beschermingsmaatregelen, dan zou het door de richtlijn beoogde doel van een samenhangend geheel van speciale beschermingszones onbereikbaar dreigen te worden. Vervolgens benadrukt het Hof dat bij de keuze en afbakening van speciale beschermingszones, geen rekening mag worden gehouden met economische motieven (C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds). De beoordelingsmarge die de lidstaten hebben m.b.t. de aanwijzingsverplichting, heeft geen betrekking op de vraag of het opportuun is een bepaald gebied aan te wijzen, doch ziet enkel op de toepassing van de ornithologische criteria om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de vogelsoorten in kwestie. Indien derhalve een lidstaat gebieden heeft aangewezen waarvan het aantal en de totale oppervlakte kennelijk kleiner zijn dan het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die het meest geschikt worden geacht, dan is de lidstaat de krachtens artikel 4 van de richtlijn op hem rustende verplichting niet nagekomen. M.b.t. het hanteren van de IBA 89 merkt het Hof ten slotte op dat het in casu het enige document met wetenschappelijk bewijsmateriaal blijkt te zijn (Nederland heeft geen andere wetenschappelijke bewijzen overgelegd)waardoor de lijst, hoewel niet verbindend, in casu door het Hof gebruikt kan worden als maatstaf ter beoordeling of Nederland zijn aanwijzingsverplichting is nagekomen.
Korte analyse De ogenschijnlijk ruime discretionaire bevoegdheid die een richtlijnbepaling een lidstaat kan bieden, dient altijd beoordeeld te worden in het licht van de doelstelling van de richtlijn zelf. Indien in de richtlijn meerdere maatregelen worden voorgesteld om het doel van de richtlijn te bereiken, kan met een beroep op de onderlinge samenhang het benadrukken van de ene maatregel niet de tekortkoming bij de uitvoering van een andere maatregel compenseren. In casu bleek dat juist bij de uitvoering van een van de voorgestelde maatregelen de samenhang van de uitgevoerde maatregelen op Europees niveau doorslaggevend is. Indien voor de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid wetenschappelijke rapporten op communautair niveau tot stand zijn gekomen, kunnen deze als maatstaf door het Hof worden gebruikt ter beoordeling of de lidstaat zijn verplichtingen is nagekomen. Dat betekent dat afwijking van dergelijke rapporten slechts toegestaan is voor zover gebaseerd op nationale rapporten van gelijkwaardig wetenschappelijk niveau.
Eerste analyse van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Bepalingen als de onderhavige doen zich op milieuterrein vaker voor (o.m. Habitatrichtlijn, m.e.r.-richtlijn, zwemwaterrichtlijn). Telkens rijst dan de vraag, of een lidstaat de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid overschrijdt. De criteria die bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid (i.c.: ruimte bij de verplichte aanwijzing van gebieden) moeten en mogen worden gehanteerd, zijn daarbij lang niet altijd uit de richtlijn af te leiden. Duidelijk is in ieder geval, dat ruimhartig gebruik van de discretionaire bevoegdheid door de lidstaat c.q. een interpretatie waarbij de aanwijzing van gebieden in beperkte mate geschiedt, moet worden gemotiveerd en onderbouwd met wetenschappelijk bewijs.
Voorstel voor behandeling Het fiche wordt ter informatie aan de ICER-U gestuurd.
