C-006/00, Abfall Service AG, arrest van 27 februari 2002
Datum arresten, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie EG van 13 december 2001, zaak C-324/99, DaimlerChrysler AG en Land Baden-Württemberg Arrest van het Hof van Justitie EG van 27 februari 2002, zaak C-6/00, Abfall Service AG (ASA) en Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie
Betrokken departementen Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Ministerie van Economische Zaken
Beleidsrelevantie Het Hof oordeelt voor de eerste maal dat de EVOA (Verordening (EEG) nr.259/93 betreffende het toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Gemeenschap; Pb.1993, L 30/1) een uitputtende harmonisatie inhoudt van de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen teneinde de bescherming van het milieu te waarborgen. De harmonisatie ziet niet alleen op de materiële voorwaarden waaronder afvalstoffen kunnen worden overgebracht, maar ook op de daarvoor geldende procedures. Dit standpunt is in overeenstemming met de Nederlandse positie in afvalzaken (voor de Nederlandse rechter en het Hof van Justitie van de EG).
Is een bevoegde autoriteit (verzending, doorvoer, bestemming) van oordeel dat het doel van een overbrenging in de kennisgeving onjuist is opgegeven dan moet haar bezwaar zijn gebaseerd op de onjuiste indeling, zonder te wijzen naar de bezwaren die de lidstaten volgens de EVOA kunnen maken. Ambtshalve aanvulling/verandering van het doel van de overbrenging van afvalstoffen is in ieder geval uitgesloten.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum DaimlerChrysler Feiten Het Duitse Bundesverwaltungsgericht heeft het Hof van Justitie prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid van een regeling van het Land Baden-Württemberg (hierna: LB-W). Volgens deze regeling (Sonderabfallverordnung) moeten producenten en houders van voor verwijdering bestemde afvalstoffen die speciaal toezicht vereisen en die geproduceerd zijn in het LB-W of daar moeten worden behandeld, opgeslagen of bewaard, deze afvalstoffen aanbieden bij het Agentschap voor bijzonder afval, dat ze vervolgens toewijst aan een verwerkingsinstallatie. De regeling voorziet in een aantal uitzonderingen hierop wanneer de hoeveelheden afvalstoffen onder bepaalde maxima blijven of wanneer de afvalstoffen onder bepaalde voorwaarden in de installaties van de producenten of de houders van afvalstoffen worden verwerkt.
Op grond van deze regeling was DaimlerChrysler verplicht om de afvalstoffen van haar fabrieken bij een vuilverbrandingsinstallatie in Hamburg aan te bieden. Deze installatie is 600 tot 800 kilometer verwijderd van haar fabrieken.
Redenering en dictum De eerste prejudiciële vraag vat het Hof aldus op. Moet een op grond van de Verordening (EEG) nr. 259/93 hierna: de verordening of EVOA genoemd) gerechtvaardigd verbod nog afzonderlijk worden getoetst aan de artikelen 34 (thans 29) en 36 (thans 30) van het Verdrag?
Van belang hierbij is dat in de bepaling die het verbod rechtvaardigt door te verwijzen naar de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging, tevens de uitdrukking wordt gebezigd dat dit 'in overeenstemming met het Verdrag' moet zijn.
Volgens het Hof volgt uit de context waarbinnen de verordening is opgesteld, haar aard, haar doelstellingen en haar inhoud, dat zij een geharmoniseerde regeling op communautair niveau bevat voor de overbrenging van afvalstoffen, teneinde de bescherming van het milieu te waarborgen. M.a.w. separate toetsing is niet nodig, zolang de nationale maatregel de overbrenging van afvalstoffen behelst. Het Hof voegt hieraan toe dat de uitdrukking in overeenstemming met het Verdrag slechts betekent dat de nationale maatregelen niet alleen in overeenstemming moeten zijn met de verordening (zie de hiervoor genoemde beginselen), maar ook met de regels of algemene beginselen van het Verdrag die niet rechtstreeks verband houden met de regelgeving betreffende overbrenging van afvalstoffen.
Door dit antwoord kon beantwoording van de tweede prejudiciële vraag achterwege blijven.
Met de derde vraag wenste de verwijzende rechter te vernemen of de EVOA de lidstaten toestaat te bepalen dat afvalstoffen die niet aan een onder die instantie ressorterende centrale inrichting worden toegewezen, slechts naar verwijderingsinstallaties in andere lidstaten mogen worden overgebracht indien de beoogde verwijdering voldoet aan de milieuhygiënische voorschriften van die lidstaat (van verzending).
Het Hof constateert allereerst dat de gevallen waarin de lidstaten zich kunnen verzetten tegen een bepaalde overbrenging tussen lidstaten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen, in de verordening (artikel 4 lid 3) limitatief zijn opgesomd. Aangezien de verordening voor een geval zoals het onderhavige, een maatregel houdende een gedeeltelijk verbod van de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen, niet in de mogelijkheid voorziet om de overbrenging van afvalstoffen te verbieden wanneer de verwijdering niet voldoet aan de milieuhygiënische voorschriften, moet, zo overweegt het Hof, worden onderzocht of deze mogelijkheid kan worden gerechtvaardigd op grond van een van de drie vermelde beginselen (nabijheid, zelfverzorging en nuttige toepassing). Het Hof komt tot de slotsom dat dit niet het geval is. Alleen het beginsel van zelfverzorging op communautair en nationaal niveau vult het Hof als volgt nader in. "Niet ontkend kan worden, dat de toepassing van dit beginsel op zich een regeling kan rechtvaardigen die de verplichting schept om voor verwijdering bestemde afvalstoffen aan te bieden bij een bepaalde instantie die deze toewijst aan de onder haar toezicht staande centrale inrichtingen, voorzover deze verplichting wordt gerechtvaardigd door de noodzaak een voor de levensvatbaarheid van deze verwerkingsinstallaties vereiste minimale capaciteitsbenutting te garanderen en zij aldus het behoud van bestaande verwerkingscapaciteit mogelijk maakt, hetgeen bijdraagt tot de verwezenlijking van het beginsel van zelfverzorging op nationaal niveau".
Het antwoord van het Hof op de vierde prejudiciële vraag luidt: "De artikelen 3 tot en met 5 van de verordening nr. 259/93 verzetten zich er tegen dat een lidstaat met betrekking tot de overbrenging tussen lidstaten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen, voorafgaand aan de in deze verordening voorziene kennisgevingprocedure toepassing geeft aan een eigen nationale procedure betreffende de aanbieding en toewijzing van die stoffen". Het Hof wijst erop dat de door EVOA verwezenlijkte harmonisatie op het gebied van de overbrenging van afvalstoffen niet enkel betrekking heeft op de materiële voorwaarden waaronder afvalstoffen kunnen worden overgebracht, maar ook op de daarvoor geldende procedures.
Abfall Service AG (ASA) Feiten ASA wil slakken en assen die ontstaan in verbrandingsinrichtingen voor afvalstoffen uitvoeren vanuit Oostenrijk naar Duitsland, alwaar deze in een voormalige zoutmijn te Kochendorf worden opgeslagen ter opvulling van holle ruimten. De bevoegde autoriteit van bestemming, het Regieringspräsidium van Stuttgart (Duitsland), deelde ASA mee, dat er naar verwachting niets in de weg stond dat het de in de kennisgeving opgegeven indeling als nuttige toepassing zou goedkeuren. De Oostenrijkse autoriteiten (verzending) maakten evenwel op grond van artikel 7 lid 4, sub a, vijfde streepje van EVOA, bezwaar tegen de overbrenging omdat het in werkelijkheid zou gaan om een verwijderingshandeling, als bedoeld in punt D 12 van bijlage II A bij de richtlijn.
Redenering en dictum De eerste drie vragen vat het Hof als volgt samen. Is de autoriteit van verzending bevoegd te controleren of een voorgenomen overbrenging, die in de kennisgeving als overbrenging van afvalstoffen met het oog op nuttige toepassing is aangemerkt, daadwerkelijk aan deze kwalificatie voldoet en, zo ja, of deze autoriteit tegen deze overbrenging bezwaar kan maken wanneer de kennisgever een onjuiste opgaaf heeft gedaan van het doel ervan, en op welke bepaling van gemeenschapsrecht zij zich dan moet beroepen?
Om te beginnen herinnert het Hof onder verwijzing naar DaimlerChrysler (punt 42) eraan dat de verordening een geharmoniseerde regeling op communautair niveau bevat voor de overbrenging van afvalstoffen, teneinde de bescherming van het milieu te waarborgen. Controle door alle bevoegde autoriteiten of de opgaaf van het doel van de overbrenging (in de kennisgeving) juist is, is op grond van EVOA noodzakelijk om toepassing te kunnen geven aan de bezwaargronden die zien op de overbrenging van voor verwijdering of nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (afgeleid uit de punten 36 en 37). Anders zou een van doelstellingen van de verordening, die erin bestaat de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen ten opzichte van de overbrengingen van voor verwijdering bestemde afvalstoffen te vergemakkelijken, door de invoering van minder strenge regels voor eerstgenoemde overbrengingen, in het gedrag komen (punt 38).
Er bestaat het risico dat de kwalificaties uiteen zullen lopen. Dit is echter, aldus het Hof, inherent aan het door de verordening ingevoerde stelsel, waarin de verantwoordelijkheid om erop toe te zien dat de overbrengingen met inachtneming van de bepalingen van de verordening plaatsvinden, aan alle bevoegde autoriteiten tezamen wordt toevertrouwd.
Blijkens de bewoordingen van artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening, kan deze bepaling slechts toepassing vinden wanneer minstens een deel van de over te brengen afvalstoffen nuttige toepassing moet krijgen (punt 46). Is een bevoegde autoriteit van oordeel dat het doel van een overbrenging in de kennisgeving onjuist is opgegeven dan moet haar bezwaar gebaseerd zijn op de onjuiste indeling, zonder te verwijzen naar een van de bijzondere bepalingen van de verordening waarin de bezwaren worden gedefinieerd die de lidstaten kunnen maken tegen overbrengingen van afvalstoffen, aldus het Hof (punt 47). Net als de andere bezwaren heeft dit tot gevolg dat de overbrenging niet kan plaatsvinden (punt 47). Het Hof wijst er expliciet op dat het in ieder geval niet aan de bevoegde autoriteit staat om ambtshalve het doel van de overbrenging van afvalstoffen anders in te delen. De bevoegde autoriteit van verzending moet haar bezwaar tegen een onjuiste opgaaf binnen de in de verordening gestelde termijn indienen. Luidt de opgave 'nuttige toepassing' dan dient deze autoriteit derhalve bezwaar te maken binnen de in artikel 7, lid 2 van de verordening - het artikel dat ziet op de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen - termijn kenbaar te maken (afgeleid uit punt 49 en 50)
De vierde en vijfde vraag. Is de opslag van afvalstoffen in een niet meer in gebruik zijnde mijn noodzakelijkerwijs een verwijderingshandeling in de zin van bijlage II A, punt D 12 ("Permanente opslag, b.v. plaatsen van houders in mijnen, enz."), van de kaderrichtlijn afvalstoffen (Richtlijn 75/442/EEG, zoals nadien gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG en Beschikking 96/350/EG; hierna: de richtlijn of kaderrichtlijn genoemd), dan wel moet een dergelijke opslag daarentegen van geval tot geval worden beoordeeld om te bepalen of het gaat om een verwijderingshandeling of een handeling voor de nuttige toepassing in de zin van de richtlijn? Aan hand van welke criteria vindt de beoordeling in het laatste geval plaats?
Het Hof constateert aan de hand van de tekst dat de bijlagen IIA en IIB bij de richtlijn slechts een overzicht geven van de meest gebruikelijke verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing, en dat zij geen nauwkeurige, uitputtende opsomming van alle verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing bevatten in de zin van de richtlijn. Hieruit vloeit voort dat het mogelijk is dat bepaalde verwijderingshandelingen of handelingen voor nuttige toepassing niet uitdrukkelijk in de bijlage II A en II B bij de richtlijn zijn opgesomd, omdat zij pas in gebruik zijn geraakt na de laatste aanpassing van deze bijlagen aan de wetenschappelijke en technische vooruitgang en voorts dat bepaalde handelingen zowel in bijlage II A als in bijlage II B van de richtlijn beschreven handelingen zijn (punt 61)
Voor de toepassing van de richtlijn en van EVOA moet, zo overweegt het Hof, elke handeling van afvalstoffen als verwijdering of als nuttige toepassing kunnen worden ingedeeld en kan eenzelfde handeling niet tezelfdertijd als verwijdering en als nuttige toepassing worden gekwalificeerd. In gevallen, zoals de onderhavige, waarbij de opslag van slakken volgens de enkele omschrijving van de betrokken handelingen zowel een in bijlage II A, punt D 12, bij de richtlijn bedoeld verwijderingshandeling kan zijn, als een in bijlage II B, punt R 5 ("Recycling/Terugwinning van andere anorganische stoffen") bij deze richtlijn bedoelde handeling van nuttige toepassing, moeten handelingen van geval tot geval aan de hand van de doelstellingen van de richtlijn worden ingedeeld.
Uit de richtlijn vloeit niet voort dat de nuttige toepassing van afvalstoffen noodzakelijkerwijs een voorafgaande behandeling van afvalstoffen inhoudt (afgeleid uit de punten 66 en 67). Ook is het feit dat de afvalstoffen al dan niet gevaarlijk zijn, als zodanig een relevant criterium bij de beoordeling of een behandeling van afvalstoffen als nuttige toepassing in de zin van richtlijn moet worden aangemerkt, aldus het Hof. Het Hof concludeert dat een opslag zoals de onderhavige een nuttige toepassing vormt indien het belangrijkste doel ervan inhoudt dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt.
Korte analyse Daimler/Chrysler Het Hof oordeelt voor de eerste maal dat de EVOA een uitputtende harmonisatie inhoudt van de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen teneinde de bescherming van het milieu te waarborgen. Dit volgt uit de context waarbinnen deze verordening is opgesteld, haar aard, haar doelstellingen en haar inhoud. De harmonisatie ziet niet alleen op de materiële voorwaarden waaronder afvalstoffen kunnen worden overgebracht, maar ook op de daarvoor geldende procedures. Hieraan doet niet af dat de bepaling die een limitatieve opsomming geeft van de bezwaren tegen grensoverschrijdende overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen de uitdrukking bezigt "in overeenstemming met het Verdrag". Deze uitdrukking betekent slechts dat de nationale maatregelen niet alleen in overeenstemming moeten zijn met de verordening (beginselen van nabijheid, nuttige toepassing en zelfverzorging), maar ook met de regels of algemene beginselen van het Verdrag die niet rechtstreeks verband houden met de regelgeving betreffende overbrenging van afvalstoffen.
De EVOA voorziet niet in de mogelijkheid om de overbrenging van afvalstoffen te verbieden wanneer de verwijdering niet voldoet aan de milieuhygiënische voorschriften van de lidstaat van verzending. Binnen de context van het geval DaimlerChrysler is de extraterritoriale werking van het nationale (Duitse) milieurecht derhalve uitgesloten.
In dat verband is nog van belang de invulling die het Hof geeft aan het beginsel van zelfverzorging. Toepassing van dit beginsel kan, volgens het Hof, een regeling rechtvaardigen die een verplichting tot aanbieden bij een bepaalde instantie in het leven roept. Die verplichting moet dan worden gerechtvaardigd door de noodzaak een voor de levensvatbaarheid van deze verwerkingsinstallatie vereiste minimale capaciteitsbenutting te garanderen.
Abfall Service AG (ASA) Is een bevoegde autoriteit (verzending, doorvoer, bestemming) van oordeel dat het doel van een overbrenging in de kennisgeving onjuist is opgegeven dan moet haar bezwaar zijn gebaseerd op de onjuiste indeling, zonder te wijzen naar de bezwaren die de lidstaten volgens de EVOA kunnen maken. Ambtshalve aanvulling/verandering van het doel van de overbrenging van afvalstoffen is in ieder geval uit den boze.
Het Hof stelt uitdrukkelijk vast dat de bijlagen IIA en IIB bij de richtlijn afvalstoffen geen uitputtende opsomming bevatten van alle verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing. Het is derhalve mogelijk dat bepaalde verwijderingshandelingen of handelingen voor nuttige toepassing niet uitdrukkelijk in de bijlagen II A en II B bij de richtlijn zijn opgesomd, omdat zij pas in gebruik zijn geraakt na de laatste aanpassing van deze bijlagen. Evenwel kan voor de toepassing van de richtlijn en de EVOA, een handeling niet tezelfdertijd als verwijdering en als nuttige toepassing worden gekwalificeerd (verschillende regimes). Vallen handelingen zowel onder een beschrijving van bijlage IIA als van bijlage IIB, dan moet deze van geval tot geval aan de hand van de doelstellingen van de richtlijn worden ingedeeld. Nuttige toepassing van afvalstoffen houdt niet per se een voorafgaande behandeling van de afvalstoffen in. Ook het feit dat een afvalstof gevaarlijk is of niet is geen relevant criterium. Een opslag in mijnen van afvalstoffen vormt een nuttige toepassing, indien het belangrijkste doel ervan inhoudt dat de afvalstoffen een nuttige functie vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt. In overweging 3 van het arrest worden de doelstellingen van de kaderrichtlijn afvalstoffen opgesomd: de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen, alsmede bevordering van terugwinning en gebruik van teruggewonnen materialen. De vraag is of uit het ASA-arrest zou kunnen worden afgeleid dat het Hof (blijkbaar) groot belang hecht aan de doelstelling: de bevordering van het gebruik van teruggewonnen materialen. In ieder geval vloeit de omschrijving 'nuttige functie van afvalstoffen' niet voort uit de richtlijn. Het is verder aan de nationale rechters om de concrete toets te verrichten.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau De uitspraak DaimlerChrysler heeft geen invloed op het Nederlandse beleid, aangezien uitvoerverboden thans slechts worden getoetst aan de bepalingen van de EVOA. De Nederlandse rechter (Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State) heeft in de zaken C-307/00 t/m C-311/00 - datum mondelinge behandeling is nog niet bekend - onder meer aan het Hof de vraag gesteld of, indien bezwaar tegen uitvoer wordt gemaakt op grond van de noodzaak zelfverzorging op nationaal niveau te bereiken, dit verenigbaar is met artikel 29 van het Verdrag, wanneer niet is aangetoond dat zelfverzorging op nationaal niveau nodig is om zelfverzorging op communautair niveau te bereiken. Mede gezien de invulling die het Hof in de zaak DaimlerChrysler geeft aan het zelfverzorgingsbeginsel, ligt het niet voor de hand dat het Hof in de Nederlandse prejudiciële zaken tot het oordeel zal komen dat er in zo'n geval sprake is van strijd met artikel 29 EG.
Voor de uitvoeringspraktijk heeft het ASA arrest de volgende consequenties gekregen:
Er gelden twee bijzondere gevallen.
De hierna opgesomde door het Hof ingenomen standpunten (gemaakte interpretaties) in de ASA uitspraak zullen van invloed zijn op de beantwoording van de vragen in de Nederlandse nog voor het Hof aanhangige prejudiciële zaken C-307/00 t/m C-311/00 (Oliehandel Koeweit etc) en zaak C-116/01 (Verol), waarin vragen door de Nederlandse rechter zijn gesteld over de kwalificatie die aan handelingen moeten worden gegeven die worden genoemd in de bijlagen II A en II B van de kaderrichtlijn afvalstoffen (o. a. criteria nuttige toepassing, gaat het om terugwinning, materiaalhergebruik of producthergebruik), en het karakter van deze bijlagen.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt de arresten met dit fiche ter kennisneming aan de ministers van VROM en EZ. Ook zullen de arresten en het fiche aan de minister van JUS worden gezonden onder de aanbeveling dat vanwege het aspect van volledige harmonisatie hieraan aandacht wordt besteed in een nieuwe druk van het boek 101-praktijkvragen over de implementatie van EG-besluiten.
