C-031/00, Dreessen II, arrest van 22 januari 2002

Datum arrest, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie (Vijfde Kamer) van 22 januari 2002, prejudiciële vraag, C-31/00, Nationale raad van de orde van architecten tegen Nicolas Dreessen ('Dreessen II')

Betrokken departementen
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Economische Zaken

Sleutelwoorden
Artikel 43 EG, richtlijn 85/384/EEG, toegang tot beroep van architect, vrijheid van vestiging van architecten, erkenning diploma's die niet voorkomen in opsomming richtlijn 85/348/EEG- erkenning in buitenland verkregen titel - beroepskwalificaties - praktijkervaring relatie EG-richtlijn en nationale wettelijke regeling - vergelijking van de uit diploma's, certificaten en andere titels en ervaring blijkende bekwaamheden met nationale wettelijke regeling

Beleidsrelevantie
Dit arrest bevat een verduidelijking van de in de arresten Vlassopoulou, Haim en Hocsman aan artikel 43 EG gegeven uitleg voor de gevallen dat een gemeenschapsonderdaan beschikt over een diploma op een gebied waarop een richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma's is vastgesteld, maar de toepassing van die richtlijn niet automatisch leidt tot erkenning van dat diploma. Ook in die gevallen moeten de autoriteiten van een lidstaat die moeten beslissen op een verzoek van een gemeenschapsonderdaan om toelating tot een beroep dat naar nationaal recht slechts toegankelijk is voor degene die over een diploma, een beroepskwalificatie of praktijkervaring beschikt, rekening houden met alle diploma's, certificaten en andere titels alsmede met de relevante ervaring van de betrokkenen door de uit die titels en ervaring blijkende bekwaamheden te vergelijken met de in de nationale wettelijke regeling verlangde kennis en kwalificaties.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Dreessen, Belgisch staatsburger, is houder van een in 1966 in Duitsland door de afdeling "Allgemeiner Hochbau" van de Staatliche ingenieursschule fur Bauwesen Aachen afgegeven ingenieursdiploma. Na 25 jaar bij verschillende architectenbureaus te Luik (België) in loondienst gewerkt te hebben, wilde hij zich zelfstandig vestigen. In verband daarmee verzocht hij de raad van de orde van architecten van de provincie Luik om inschrijving op het tableau van de orde. De inschrijving werd geweigerd, omdat zijn diploma niet overeenkwam met een door de afdeling architectuur afgegeven diploma in de zin van artikel 11, sub a, vierde streepje, van richtlijn 85/384/EEG (onderlinge erkenning van de diploma's, certificaten en andere titels op het gebied van de architectuur, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten), en dus niet in dit artikel was bedoeld.

Nadat Dreessen tegen deze uitspraak was opgekomen bij de Franstalige raad van beroep van de orde van architecten (hierna te noemen: de raad van beroep), heeft deze raad bij beschikking van 17 november 1993 het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht. Het Hof heeft vervolgens bij arrest van 9 augustus 1994 geoordeeld dat een in 1966 door de afdeling "Allgemeiner Hochbau" van de Staatliche Ingenieursschule fur Bauwesen Aachen afgegeven diploma niet kan worden gelijkgesteld met de in artikel 11, sub a, vierde streepje, van richtlijn 85/384/EEG bedoelde certificaten (zaak C-447/93, Dreessen I, Jur. 1994, blz. I-4087). Op basis van dit arrest heeft de raad van beroep bij beslissing van 15 februari 1995 Dreessens beroep verworpen. Bij arrest van 25 november 1995 heeft het Hof van Cassatie Dreessens cassatieberoep verworpen.

Op 25 oktober 1997 diende Dreessen bij de provinciale raad en nieuw verzoek om inschrijving in, onder meer met het betoog dat zijn diploma als gevolg van een vergissing van de Duitse autoriteiten niet was opgenomen in de in artikel 11, sub a, van de richtlijn 85/384/EEG vermelde lijst en dat een vergelijkend onderzoek van de gevolgde opleiding had moeten worden uitgevoerd, overeenkomstig het arrest van 7 mei 1991, Vlassopoulou (zaak C-340/89, Jur. 1991, blz I-2357). Bij beslissing van 5 februari 1998 wees de provinciale raad dit verzoek af met de overweging dat hij geen rekening hoefde te houden met Dreessens' kennis en kwalificaties, noch deze behoefde te beoordelen, en dat het verzoek reeds eerder was ingediend en afgewezen zodat het, nu de zaak in gewijsde was gegaan, niet-ontvankelijk was. De raad van beroep vernietigde deze beslissing en gelastte op 16 juni 1999 de inschrijving van Dreessen op het tableau van de orde van architecten van de provincie Luik, omdat hij volgens de raad de in de Belgische wettelijke regeling vereist kwalificaties en kennis kon aantonen. De nationale raad betoogde vervolgens in zijn cassatieberoep dat wanneer op grond van artikel 47, lid 1, EG een richtlijn is vastgesteld om de voorwaarden te bepalen voor de onderlinge erkenning van de voor de toegang tot een beroep vereiste diploma's, de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, waarbij een verzoek tot uitoefening van dit beroep is ingediend enkel mogen nagaan of aan de in de richtlijn vastgestelde voorwaarden is voldaan, doch dat zij indien aan deze richtlijn niet is voldaan, de kwalificaties en de kennis van verzoeker niet mogen vergelijken met die welk in de nationale bepalingen inzake de toegang tot zijn vereist - wat de raad op grond van artikel 43 EG ten onrechte heeft gedaan.

Het Hof van Cassatie twijfelde over de juistheid van de uitleg van het toepasselijke gemeenschapsrecht en stelde de volgende prejudiciële vraag: Hebben de artikelen 5 EG-verdrag (nu art. 10) en 52 EG-verdrag (nu art. 43) tot gevolg hebben dat een lidstaat bij een bevoegde autoriteit waarvan een onderdaan die houder is van een in een andere lidstaat behaald diploma, een verzoek heeft ingediend om een beroep te kunnen uitoefenen dat volgens de nationale wettelijke regeling slechts toegankelijk is voor wie een diploma of beroepskwalificatie bezit, verplicht is het diploma waarop de verzoeker zich beroept, in aanmerking te nemen en de uit dit diploma blijkende kennis en bekwaamheden te vergelijken met die welke door de nationale regels worden vereist ook al bestaat er voor het betrokken beroep een door de Raad krachtens art. 57, eerste en tweede alinea, EG-verdrag vastgestelde richtlijn en bevat deze wat betreft de in de loop van een overgangsperiode aangevangen of voortgezette studiecycli, een uitputtende opsomming van de in de verschillende lidstaten afgegeven diploma's of certificaten die de uitoefening van het betreffende beroep in de andere lidstaten mogelijk moet maken en ook al valt de verzoeker, de heer Dreessen, onder die overgangsregeling en komt het diploma waarop hij zich beroept, niet in de uitputtende opsomming voor?

Met de prejudiciële uitspraak wordt, zo stelt het Hof van Justitie, niet beoogd te vernemen of de nationale autoriteiten in het hoofdgeding zijn gehouden het diploma als gelijkwaardig aan de in de richtlijn bedoeld diploma's op het gebied van de architectuur te beschouwen, maar of de autoriteiten geheel of gedeeltelijk moeten onderzoeken of de beroepskwalificaties (van Dreessen) en beroepservaring geheel of gedeeltelijk voldoen aan de eisen en voorwaarden voor de toegang tot het beroep van architect in België, teneinde hem het recht toe te kennen dit beroep daar uit te oefenen.

Het Hof wijst in dit verband op het in de arresten Vlassopoulou, Haim (zaak C-319/92, Jur. 1994, blz. I-425) en Hocsman (zaak C-238/98, Jur. 2000, blz. I-6623) neergelegde beginsel: de autoriteiten van een lidstaat die moeten beslissen op een verzoek van een gemeenschapsonderdaan om toelating tot een beroep dat naar nationaal recht slechts toegankelijk is voor degene, die over een diploma, een beroepskwalificatie of praktijkervaring beschikt, moeten rekening houden met alle diploma's, certificaten en andere titels, alsmede met de relevante ervaring van betrokkene door uit de titels en ervaring blijkende bekwaamheden te vergelijken met in de nationale wettelijke regels verlangde kennis en kwalificaties. In het arrest Hocsman is verder ook beklemtoond dat deze rechtspraak slechts een weergave is van een beginsel dat inherent is aan de in het Verdrag neergelegde fundamentele vrijheden en dat dit beginsel niet aan waarde kan verliezen door de vaststelling van richtlijnen inzake onderlinge erkenning van diploma's.

Dergelijke richtlijnen beogen blijkens artikel 47 EG de onderlinge erkenning van diploma's, certificaten en andere titels te vergemakkelijken door gemeenschappelijke regels en criteria vast te stellen die, voor zover mogelijk, de automatische erkenning van deze tot gevolg heeft. Deze richtlijnen hebben niet tot doel en kunnen evenmin tot gevolg hebben dat de erkenning van dergelijke diploma's, certificaten en titels wordt bemoeilijkt in situaties die niet onder de richtlijn vallen. De lidstaten moeten daarom hun verplichtingen inzake onderlinge erkenning van beroepskwalificaties zoals deze voortvloeien uit de door het Hof aan de artikelen 43 EG en 47 EG gegeven uitleg, naleven bij elk onderzoek van een verzoek om toelating tot een beroep dat naar nationaal recht slechts toegankelijk is voor degene, die over een diploma, beroepskwalificatie of praktijkervaring beschikt wanneer het diploma waarover de gemeenschapsonderdaan beschikt niet automatisch wordt erkend op basis van een dergelijke richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma's, ook al is een dergelijke richtlijn vastgesteld voor de betrokken beroepssector.

Het is daarom niet van belang dat een betrokkene, hoewel hij in het bezit is van een diploma op een gebied waarop een richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma's is vastgesteld, zich niet kan beroepen op het bij deze richtlijn ingevoerde stelsel van automatische erkenning, omdat zijn diploma in een derde land is afgegeven (zoals in de zaak Hocsman) dan wel omdat niet aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan (zoals in de zaak Dreessen). In het laatste geval kan het mogelijk zijn dat het betrokken type van diploma per vergissing niet onder de in de richtlijn bedoelde diploma's voorkomt, in welk geval het van belang is de in het arrest Vlassopoulou ontwikkelde beginselen te eerbiedigen.

Artikel 43 EG dient aldus te worden uitgelegd dat wanneer een gemeenschapsonderdaan bij de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een verzoek indient om te worden toegelaten tot een beroep dat naar nationaal recht slechts toegankelijk is voor degene, die over een diploma, beroepskwalificatie of praktijkervaring beschikt die autoriteiten rekening moeten houden met alle diploma's, certificaten en andere titels, alsmede met de relevante ervaring van de betrokkene, door de uit deze titels en ervaring blijkende bekwaamheden te vergelijken met de in de nationale wettelijke regeling verlangde kennis en kwalificaties ook al is voor het betrokken beroep een richtlijn vastgesteld inzake de onderlinge erkenning van diploma's, maar dat de toepassing van die richtlijn niet kan leiden tot automatische erkenning van titel(s) van de verzoeker.

Korte analyse
De uitspraak van het Hof geeft meer duidelijkheid over de wijze waarop de autoriteiten van een lidstaat dienen om te gaan met verzoeken tot toelating tot een beroep dat naar nationaal recht slechts toegankelijk is voor degene die over een diploma, een beroepskwalificatie of praktijkervaring beschikt op grond van in een andere lidstaat verkregen diploma's, certificaten, beroepskwalificaties en beroepservaring.

Een lidstaat kan niet meer volstaan met na te gaan of een in een andere lidstaat verworven diploma wordt bestreken door een richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma's voor de betrokken beroepssector. Indien dat niet het geval is en het diploma derhalve niet automatisch kan worden erkend, moet de lidstaat de uit alle diploma's, certificaten en andere titels en relevante ervaring blijkende bekwaamheden vergelijken met de in de nationale wetgeving verlangde kennis en kwalificaties om te bezien of daaraan op die wijze wordt voldaan.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
De Algemene wet erkenning EG-hoger-onderwijsdiploma's en de Algemene wet erkenning EG-beroepsopleidingen (hierna de 'Algemene wetten') bepalen (ter implementatie van de richtlijnen 89/48/EEG en 92/51/EEG) dat een onderdaan die in Nederland wil worden toegelaten tot een beroep, bij de bevoegde autoriteit een aanvraag kan indienen tot het verkrijgen van een EG-verklaring. De recente richtlijn 2001/19/EG legt, kort gezegd, de verplichting op om bij verzoeken om erkenning van EG-hoger-onderwijsdiploma's en diploma's van EG-beroepsopleidingen rekening te houden met de beroepservaring die een EG-onderdaan na het verwerven van het diploma heeft opgedaan. Een voorstel tot wijziging van deze Algemene wetten ter implementatie van 2001/19/EG ligt momenteel in de Tweede Kamer.

Bedoelde EG-verklaring wordt onder meer afgegeven indien de de aanvrager in het bezit is van een diploma waaruit blijkt dat de bezitter voldoet aan de in de betreffende lidstaat (anders dan Nederland) voor de toelating van een beroep gestelde opleidingsvereisten d.m.v. een in een lidstaat anders dan Nederland genoten en met goed gevolg afgesloten opleiding, welke opleiding door het bevoegde gezag in die lidstaat als gelijkwaardig is erkend met een met goed gevolg afgesloten hoger-onderwijsopleiding, dan wel een kort-hoger-onderwijsopleiding dan wel een opleiding zoals opgenomen in een bijlage bij richtlijn 92/51/EEG.

Om de titel architect te mogen voeren, dient men in Nederland in het architectenregister te zijn ingeschreven. Artikel 9, lid 1, van de Wet op de architectentitel bevat de eisen waaraan men moet voldoen om ingeschreven te kunnen worden. Onder i. wordt ten aanzien van EU/EER-onderdanen bepaald dat men in het bezit dient te zijn van een van de in de hoofdstukken II en III van Richtlijn 85/384 bedoelde buitenlandse diploma's, certificaten en andere titels op het gebied van de architectuur. De Stichting bureau architectenregister is de instelling die op grond van artikel 9 van de wet beslist op verzoeken om inschrijving in het architectenregister. Uit de toelichting van de wet blijkt dat de stichting daarbij geen beleidsvrijheid heeft. Omdat de tekst van artikel 9, lid 1, onder i., het arrest Dreessen II niet dekt, zal de stichting het arrest niet kunnen naleven zonder in strijd te handelen met de Nederlandse wet. De wetsbepaling voorziet immers niet in het vergelijken van uit titels en relevante beroepservaring van de verzoeker blijkende kennis en bekwaamheden met de in de Nederlandse wetgeving vereiste kennis en kwalificaties. Met het oog op de kenbaarheid en opeisbaarheid voor de burger van zijn rechten zoals deze zijn uitgelegd in het arrest Dreessen II, zal de wet dienovereenkomstig aangepast dienen te worden.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt het arrest en dit fiche ter kennisgeving aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, van Economische Zaken en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer wordt daarbij verzocht de ICER op de hoogte te stellen van de vervolgstappen die hij neemt naar aanleiding van dit fiche.

De ICER-I wordt gevraagd te inventariseren of op andere gebieden dan richtlijn 85/384/EEG waarop richtlijnen inzake de onderlinge erkenning van diploma's zijn vastgesteld, de Nederlandse regelgeving bepalingen bevat waardoor de toepassing van die richtlijnen niet automatisch leidt tot erkenning van dat diploma.