C-035/97, Commissie tegen Frankrijk, arrest van 24 september 1998
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG 24 september 1998, zaak C-35/97, Commissie tegen Frankrijk
Betrokken departementen SZW, Fin, BZK
Sleutelwoorden Niet-nakoming - Artikel 48 EG-Verdrag - Werkloosheidsuitkeringen - Toekenning van aanvullendpensioenpunten - Ontslagvoorwaarden - Artikel 7 van verordening (EEG) nr. 1612/68 - Grensarbeiders
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In deze zaak stelt het Hof vast dat de Franse Republiek, door in België wonende grensarbeiders die vervroegd op pensioen zijn gesteld, uit te sluiten van de toekenning van aanvullendpensioenpunten, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 48, lid 2, EG-Verdrag en artikel 7 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, blz. 2).
In Frankrijk bestaan er, naast het algemene stelsel van ouderdomsverzekering, aanvullende pensioenstelsels die tot stand zijn gebracht bij tussen de sociale partners (werkgevers en vakorganisaties) gesloten collectieve overeenkomsten. Deze stelsels worden gefinancierd uit bijdragen die zowel de werkgevers als de werknemers betalen aan het orgaan dat het stelsel beheert. De werknemers zijn wettelijk verplicht zich bij een van de aanvullende stelsels aan te sluiten.
Wanneer zij vervroegd met pensioen gaan, hebben zij recht op een werkloosheidsuitkering en op gratis opbouw van aanvullend pensioen tot de normale pensioengerechtigde leeftijd, op grond van een Algemene Overeenkomst voor de werknemers van de ijzer- en staalondernemingen die worden geherstructureerd (hierna: de Overeenkomst).
Ingevolge artikel 71, lid 1, sub a-ii, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB L 149, blz. 2), zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1; hierna: verordening nr. 1408/71?) ontvangen de in België wonende werknemers die vervroegd op pensioen zijn gesteld, werkloosheidsuitkeringen op grond van de wettelijke regeling van België. Deze Belgische uitkeringen worden eventueel aangevuld met een aanvullende uitkering uit de begroting van de Franse Staat om een minimuminkomen te waarborgen.
Volgens de Commissie bevat de CAO een met artikel 48, lid 2, van het Verdrag en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68 strijdig verschil in behandeling tussen nationale werknemers en in België wonende grensarbeiders. Terwijl de in Frankrijk wonende werknemers die vanaf 55 jaar vervroegd op pensioen zijn gesteld, tot aan de normale pensioenleeftijd gratis punten krijgen, wordt dit voordeel niet toegekend aan de in België wonende werknemers die zich in dezelfde situatie bevinden. Niet in geschil is dat de Franse Republiek aansprakelijk is voor de onverenigbaarheid van de bepalingen van de Overeenkomst met het gemeenschapsrecht. De regeling inzake de aanvullendpensioenstelsels berust weliswaar op collectieve overeenkomsten, maar de Franse Republiek heeft deze algemeen verbindend verklaard. Bovendien intervenieert de overheid actief in het beheer van deze regeling, met name om het financieel evenwicht ervan te waarborgen.
Frankrijk had betoogd dat deze grensarbeiders geen recht hadden op de gratis opbouw van aanvullend pensioen. Deze opbouw wordt gefinancierd door de Unedic, het Franse stelsel van werkloosheidsverzekering. Omdat de Belgische grensarbeiders een Belgische werkloosheidsuitkering ontvangen, zou de Unedic niet verplicht kunnen worden een bijdrage te financieren die in feite ten goede komt aan personen die onder de wettelijke regeling van een andere lidstaat vallen. Het ligt dus aan verordening nr. 1408/71, dat op werknemers die zich in dezelfde situatie bevinden, een verschillende vergoedingsregeling wordt toegepast naargelang zij in Frankrijk of in België wonen. Ten slotte voert zij aan, dat het beginsel inzake bescherming van gewettigd vertrouwen zich verzet tegen de toekenning van gratis punten aan grensarbeiders die in België wonen. Toekenning van dergelijke punten zou de Franse autoriteiten immers bijna twintig jaar na de ondertekening van de Overeenkomst een zware financiële last opleggen. Bovendien eist het beginsel van de rechtszekerheid, dat de betrokken situatie wordt beoordeeld volgens de rechtsregels die van toepassing waren ten tijde van de ondertekening van de Overeenkomst.
Het Hof stelt vast dat het stelsel van toekenning van de gratis pensioenpunten niet binnen de materiële werkingssfeer valt van verordening nr. 1408/71 (die -met een paar uitzonderingen- uitsluitend betrekking heeft op de wettelijke socialezekerheidsregelingen), zodat zij niet aan de bepalingen van deze verordening kunnen worden getoetst.
Dit stelsel van gratis pensioenpunten, dat een integrerend onderdeel is van de voordelen die aan de vervroegd op pensioen gestelde werknemers van de betrokken sector worden toegekend, behoort evenwel tot de in artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68 bedoelde voorwaarden voor het ontslag van die werknemers. In artikel 7, lid 4, wordt bepaald, dat bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten inzake de voorwaarden voor ontslag, nietig zijn wanneer zij discriminerende voorwaarden bevatten voor werknemers die onderdaan zijn van andere lidstaten.
Het Hof stelt vervolgens vast dat de in de Overeenkomst voor de toekenning van de gratis punten gestelde woonplaatsvoorwaarde indirect discriminerend is, omdat daaraan gemakkelijker wordt voldaan door Franse werknemers "waarvan de meesten in deze lidstaat wonen" dan door werknemers uit de andere lidstaten.
Onder verwijzing naar het arrest van 27 november 1997, zaak C-57/96, Meints, Jur. 1997, blz. I-6689, overweegt het Hof dat ook werkloze grensarbeiders die in een andere lidstaat wonen, zich na hun ontslag kunnen beroepen op artikel 7 van verordening nr. 1612/68.
Het betoog van de Franse regering dat de financiering van de toekenning van gratis pensioenpunten uit de werkloosheidspremies geschiedt, mitsdien een onder verordening nr. 1408/71 vallende werkloosheidsuitkering is en dat die gratis punten derhalve moeten worden toegekend overeenkomstig hetgeen in deze verordening ter zake van werkloosheidsuitkeringen wordt bepaald, stuit volgens het Hof af op de materiδle werkingssfeer van Verordening nr. 1408/71. Het stelsel van gratis pensioenpunten valt daarbuiten.
Wat het vertrouwensbeginsel betreft, wordt het discriminerend karakter van het bij de Overeenkomst tot stand gebrachte stelsel van toekenning van gratis punten volgens het Hof niet weggenomen door de omstandigheid, dat de Overeenkomst bijna twintig jaar
geleden is ondertekend, dat de Franse autoriteiten steeds hebben geoordeeld dat de verschillende behandeling van in Belgiδ wonende grensarbeiders verenigbaar was met het gemeenschapsrecht, en dat dit arrest aanzienlijke financiële gevolgen kan hebben voor de Franse Republiek ("192 miljoen FF").
Het Hof ziet ook geen reden om de gevolgen van zijn oordeel in de tijd te beperken, omdat de Overeenkomst totstand is gekomen in 1979, dat wil zeggen, lang nadat in de rechtspraak het begrip verkapte discriminatie was geïntroduceerd (arrest van 12 februari 1974, zaak 152/73, Sotgiu, Jur. 1974, blz. 153, punt 11).
Korte analyse Wanneer nationale werknemers in aanmerking komen voor opbouw van aanvullend pensioen gedurende een periode van werkloosheid of vervroegd pensioen, moet dit recht ook worden toegekend aan grensarbeiders die in een andere lidstaat wonen. Daarbij speelt geen rol dat zij eventueel een werkloosheidsuitkering krijgen volgens de wetgeving van hun woonland. Het Hof bevestigt dat de toepassing van woonplaatscriteria in het kader van artikel 7 van Verordening nr. 1612/68 in beginsel indirect discriminerend is, ook ten aanzien van werknemers die niet langer werkzaam zijn in hun laatste werkland.
Het valt op dat het Hof geen enkele rechtvaardiging aanwezig acht voor het Franse beroep op gewettigd vertrouwen. De zaak Meints, waarin het Hof voor het eerst een beroep van een werkloze grensarbeider op artikel 7 van Verordening nr. 1612/68 gegrond achtte, dateert immers pas van eind 1997. De zaak Sotgiu uit 1974 introduceerde wel het criterium van de verkapte discriminatie op grond van woonplaats of herkomst van de werknemer, maar in die concrete zaak oordeelde het Hof tevens dat een pakket-vergelijking tot de bevinding kon leiden dat er geen sprake was van discriminatie.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Nederland kent ook een stelsel van gratis opbouw van aanvullend pensioen voor werkloze werknemers die voor hun ontslag waren aangesloten bij een aanvullende pensioenregeling (Wet oprichting Fonds Voorheffing Pensioenverzekering, Stb. 1972, 702, en de daarop gebaseerde besluiten van het Fondsbestuur, de Bijdrageregelen FVP, meermalen gewijzigd). Dit stelsel wordt gefinancierd uit het Fonds Voorheffing Pensioenverzekering, dat wordt gevoed met overheidsgeld. Evenals het Franse stelsel van gratis pensioenpunten, wordt deze opbouw niet toegekend aan werklozen die in een andere lidstaat wonen.
De Commissie heeft op 16 september 1998 een met redenen omkleed advies als bedoeld in artikel 169 EG-Verdrag uitgebracht waarin deze Nederlandse beperking in strijd wordt geacht met artikel 48 EG-Verdrag en artikel 7 van Verordening nr. 1612/68. Voor 17 november 1998 moet Nederland hierop reageren.
Het arrest Commissie tegen Frankrijk biedt prima vista weinig ruimte om voor het Hof de verenigbaarheid van de Nederlandse regeling met het gemeenschapsrecht te bepleiten. De feitelijke overeenkomsten met de Franse situatie zijn bijzonder groot, terwijl de overwegingen van het Hof in tamelijk algemene bewoordingen zijn gesteld. Voor de Nederlandse houding tot nu toe pleit wel dat de Hoge Raad in 1995 heeft bepaald dat er "geen ruimte voor redelijke twijfel" bestaat dat de FVP-regeling een werkloosheidsregeling is die onder de werkingssfeer van Verordening nr. 1408/71 valt en daarom niet kan worden toegepast op werkloze grensarbeiders die in een andere lidstaat wonen (HR 17 februari 1995, NJ 1996/5; RSV 1996/104 m.nt. Wienk en Pennings). Dit -naar nu wel vaststaat - onjuiste oordeel van de Hoge Raad kan hooguit dienstig zijn voor een verzoek om beperking van de werking in de tijd van een veroordelend arrest van het Hof, maar de kansen daarop moeten gering worden geacht.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het arrest en het fiche ter kennisneming aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister van Financiën en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
