C-050/00 P, UPA tegen Raad, arrest van 25 juli 2002
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie EG 25 juli 2002, zaak C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores tegen Raad van de Europese Unie (ondersteund door Commissie van de Europese Gemeenschappen)
Betrokken departementen Alle departementen
Sleutelwoorden Hogere voorziening - Beroep tot nietigverklaring - Individueel geraakte persoon - Daadwerkelijke rechtsbescherming - Ontvankelijkheid
Beleidsrelevantie Het Hof weigert een beroep in behandeling te nemen tegen een EG-maatregel van algemene strekking. Het Hof haalt daarmee een streep door een recent arrest van het Gerecht van eerste aanleg. In tegenstelling tot hetgeen ook de Advocaat-Generaal in deze zaak heeft bepleit wordt de toegang voor natuurlijke en rechtspersonen tot de communautaire rechter door dit arrest niet verruimd. Het Hof bevestigt zijn eerdere rechtspraak omtrent het ontvankelijkheidsvereiste van het individueel geraakt zijn indien een natuurlijke of rechtspersoon een beroep tot nietigverklaring tegen een gemeenschapsbepaling van algemene strekking instelt. Het Hof houdt vast aan de voorwaarde dat de aangevochten handeling de natuurlijke of rechtspersoon treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hem derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een geadresseerde. Het argument dat daadwerkelijke rechtsbescherming op nationaal niveau ontbreekt kan niet rechtvaardigen dat van deze voorwaarde wordt afgeweken.
Feiten, redenering en dictum De Unión de Pequeños Agricultores (hierna: UPA), een beroepsvereniging van kleine Spaanse landbouwondernemingen, heeft in oktober 1998 bij het Gerecht van eerste aanleg krachtens artikel 173, vierde alinea EG-Verdrag (thans artikel 230, vierde alinea, EG) een beroep tot nietigverklaring ingesteld van een verordening van de Raad betreffende onder meer de gemeenschappelijke marktordening voor olijfolie. Om aan te tonen dat zij door de bestreden verordening individueel wordt geraakt heeft UPA onder meer betoogd dat, ingeval haar beroep als niet-ontvankelijk zou worden afgewezen, zij gevaar loopt geen daadwerkelijke rechtsbescherming te krijgen.
Bij beschikking van 23 november 1999 heeft het Gerecht het beroep van UPA als kennelijk niet-ontvankelijk afgewezen (zaak T-173/98, Jur. 1999, blz. II-3357). UPA heeft bij het Hof hogere voorziening ingesteld tegen de beschikking van het Gerecht en verzoekt het Hof deze beschikking te vernietigen. UPA betoogt dat de niet-ontvankelijkverklaring van haar beroep in strijd is met haar recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming met het oog op de behartiging van haar belangen of die van haar leden. Zij stelt dat door het Gerecht had moeten worden onderzocht of in dit concrete geval een alternatief rechtsmiddel op nationaal niveau bestaat.
Het Hof stelt allereerst vast dat door UPA niet wordt betwist dat de bestreden verordening een algemene strekking heeft, dat de eigen belangen van UPA door de bestreden verordening niet worden geraakt en dat de leden van UPA niet door de bestreden verordening worden getroffen uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert.
Het Hof komt vervolgens tot de kernvraag, namelijk of UPA niettemin in haar beroep kan worden ontvangen, enkel en alleen omdat het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming zulks vereist, omdat er volgens UPA geen enkel rechtsmiddel voor de nationale rechter zou bestaan.
Het Hof herhaalt vaste rechtspraak dat een handeling van algemene strekking, zoals een verordening, een natuurlijke of rechtspersoon individueel kan raken, wanneer de betrokken handeling hem treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hem derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een geadresseerde (arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, Jur. blz. 207, 232) . In geen geval, aldus het Hof, kan een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring van een verordening dat niet aan deze voorwaarde voldoet, ontvankelijk worden verklaard.
Het Hof herinnert er niettemin aan dat de Europese Gemeenschap een rechtsgemeenschap is en dat particulieren zich daadwerkelijk voor de rechter moeten kunnen beroepen op door hen aan de communautaire rechtsorde ontleende rechten, aangezien het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming een van de algemene rechtsbeginselen is die voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten. Het Hof verwijst in dit verband tevens naar de artikelen 6 en 13 van het EVRM.
Het Hof herinnert er tevens aan dat het Verdrag bij zijn artikelen 173 (thans 230 EG) en 184 (thans 241 EG) enerzijds en artikel 177 (thans 234 EG) anderzijds een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen, waarbij aan de communautaire rechter het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen. De lidstaten moeten voorzien in een stelsel van rechtsmiddelen en procedures dat de eerbiediging van het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming kan verzekeren. Tegen deze achtergrond en overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag (thans artikel 10 EG) vervatte beginsel van loyale samenwerking moet de nationale rechter de nationale regels van procesrecht betreffende het instellen van beroep zoveel mogelijk aldus uitleggen en toepassen dat natuurlijke en rechtspersonen tegen iedere beschikking of enigerlei andere nationale maatregel waarmee wat hen betreft een gemeenschapshandeling van algemene strekking wordt toegepast, in rechte kunnen opkomen, door de ongeldigheid van deze gemeenschapshandeling op te werpen.
Het Hof aanvaardt evenwel niet een uitlegging van het stelsel van rechtsmiddelen als door UPA wordt voorgestaan, volgens welke voor de communautaire rechter een rechtstreeks beroep tot nietigverklaring zou mogen worden ingesteld voorzover na een concreet onderzoek, door deze rechter, van de nationale regels van procesrecht blijkt dat deze regels de particulier niet toestaan om een beroep in te stellen waarmee hij de geldigheid van de betwiste gemeenschapshandeling kan aanvechten. In een dergelijk stelsel zou de communautaire rechter immers in elk concreet geval het nationale procesrecht moeten onderzoeken en uitleggen, hetgeen de grenzen van zijn bevoegdheid in het kader van het toezicht op de wettigheid van de gemeenschapshandelingen te buiten zou gaan.
Bovendien, aldus het Hof, stelt het Verdrag uitdrukkelijk de voorwaarde van het individueel geraakt zijn. Deze voorwaarde moet weliswaar worden uitgelegd in het licht van het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming, maar een dergelijke uitlegging mag er volgens het Hof niet toe leiden dat deze voorwaarde tot een dode letter wordt gemaakt. Anders zouden de grenzen van de door het Verdrag aan de communautaire rechter verleende bevoegdheden worden overschreden.
Het Hof wijst erop dat een ander stelsel van rechtsmiddelen denkbaar is, maar dat het aan de lidstaten staat om het thans geldende stelsel te herzien overeenkomstig artikel 48 EU.
Het Hof concludeert dat het Gerecht niet blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het door UPA ingestelde beroep niet-ontvankelijk te verklaren zonder eerst te onderzoeken of er in casu een rechtsmiddel voor een nationale rechter bestond waarmee de geldigheid van de bestreden verordening kon worden onderzocht.
Korte analyse Met dit arrest heeft het Hof een einde gemaakt aan de onzekerheid die was ontstaan door de conclusie van A-G Jacobs van 21 maart 2002 in onderhavige zaak alsmede door een in mei jl. gewezen arrest van het Gerecht van eerste aanleg, waarin het Gerecht 'om' is gegaan met betrekking tot de uitleg van de ontvankelijkheidsvoorwaarde van het individueel geraakt zijn, zoals deze door artikel 230 EG wordt gesteld voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van een verordening door een natuurlijke of rechtspersoon. In dat arrest (van 3 mei 2002, zaak T-177/01, Jégo-Quéré) heeft het Gerecht namelijk de toegang voor natuurlijke en rechtspersonen tot de communautaire rechter om een gemeenschapsbepaling van algemene strekking aan te vechten verruimd door slechts de voorwaarde te stellen dat de betrokken bepaling de rechtspositie van de particulier zeker en actueel aantast door zijn rechten te beperken of hem verplichtingen op te leggen. Het Gerecht had dit oordeel onder meer gemotiveerd door te verwijzen naar de conclusie van A-G Jacobs in onderhavige zaak.
A-G Jacobs bepleitte in zijn conclusie een nog ruimere toegang met zijn mening dat een particulier moet worden geacht individueel te zijn geraakt door een communautaire maatregel wanneer die maatregel op substantiële wijze zijn belangen schaadt of kan schaden. Onderhavig arrest maakt duidelijk dat het Hof noch de A-G noch het Gerecht volgt en vast blijft houden aan zijn vaste jurisprudentie omtrent het individueel geraakt zijn.
Van belang is voorts de nadruk die het Hof legt op de verantwoordelijkheid van de lidstaten om hun stelsel van rechtsbescherming zo in te richten dat een daadwerkelijke rechtsbescherming kan worden verzekerd. Ook de nationale rechter heeft een belangrijke rol: hij moet de nationale procesregels zoveel mogelijk zo uitleggen en toepassen dat natuurlijke en rechtspersonen tegen iedere beschikking of enigerlei andere nationale maatregel waarmee wat hen betreft een gemeenschapshandeling van algemene strekking wordt toegepast, in rechte kunnen opkomen, door de ongeldigheid van deze gemeenschapshandeling op te werpen.
Tot slot moet worden gewezen op de boodschap die het Hof meegeeft aan de lidstaten: als het EG-stelsel van rechtsbescherming moet worden verruimd, zal het verdrag moeten worden gewijzigd.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau. Vaststaat dat het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming in zaken waarin Europees recht van toepassing is in alle gevallen toegang tot de (bestuurs- en/of civiele) rechter biedt, alsmede de mogelijkheid om daarbij de geldigheid van het Europese recht aan te kaarten. Daarbij dient de nationale rechter alert te blijven op de boodschap die het Hof in dit arrest geeft met betrekking tot de uitleg van het nationale procesrecht, namelijk de verplichting om de nationale regels van procesrecht betreffende het instellen van beroep zoveel mogelijk aldus uit te leggen en toe te passen dat natuurlijke en rechtspersonen tegen iedere beschikking of enigerlei andere nationale maatregel waarmee wat hen betreft een gemeenschapshandeling van algemene strekking wordt toegepast, in rechte kunnen opkomen, door de ongeldigheid van deze gemeenschapshandeling op te werpen.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het fiche en het arrest ter kennisgeving aan alle ministers en verzoekt de minister van Justitie dit arrest onder de aandacht te brengen van de Raad voor de Rechtspraak.
