C-055/00, Gottardo, arrest van 15 januari 2002

Datum arrest, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie EG van 15 januari 2002, zaak C-55/00, Elide Gottardo tegen Instituto nazionale della previdenza sociale (INPS)

Betrokken departementen
Alle

Sleutelwoorden
Prejudiciële verwijzing - Artikelen 12 EG en 39, lid 2, EG - Ouderdomsuitkeringen - Overeenkomst inzake sociale zekerheid tussen Italiaanse Republiek en Zwitserse Bondsstaat - Niet in aanmerkingneming van door Frans onderdaan in Zwitserland vervulde verzekeringstijdvakken

Beleidsrelevantie
Het Hof heeft hier een algemene uitspraak gedaan over de doorwerking van het verbod van discriminatie op bilaterale verdragen met derde landen die onderwerpen bestrijken die binnen de EG worden bestreken door de vier vrijheden. Een lidstaat die met een derde staat een bilateraal verdrag heeft gesloten is verplicht om de onderdanen van andere lidstaten dezelfde voordelen te verlenen als die welke zijn eigen onderdanen op grond van dat verdrag genieten. Als rechtvaardigingsgrond voor een weigering kan een beroep worden gedaan op verstoring van het evenwicht en de wederkerigheid van het tussen de lidstaat en de derde staat gesloten verdrag, maar financiële lasten en administratieve moeilijkheden vormen geen rechtvaardiging. Dit arrest kan mogelijk gevolgen hebben voor de toepassing van bilaterale verdragen op verschillende terreinen.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Mevrouw Gottardo heeft de Franse nationaliteit en heeft achtereenvolgens in Italië, Frankrijk en Zwitserland gewerkt en socialeverzekeringspremies betaald. Om in aanmerking te komen voor een Italiaans ouderdomspensioen moet een bepaalde periode premies zijn betaald. Mw. Gottardo kan alleen aan deze voorwaarde voldoen wanneer zowel de Italiaanse en de Franse tijdvakken als de Zwitserse tijdvakken worden samengeteld.

Samentelling van de Italiaanse en Franse tijdvakken kan plaatsvinden onder toepassing van Verordening (EG) nr. 1408/71. De Italiaans-Zwitserse overeenkomst betreffende sociale zekerheid kent ook een samentellingsbepaling, maar de personele werkingssfeer van deze overeenkomst is beperkt tot wederzijdse onderdanen, waardoor mw. Gottardo hierop geen beroep kan doen. De aanvraag om Italiaans ouderdomspensioen wordt daarom afgewezen. Indien Gottardo de Italiaanse nationaliteit had gehouden, zou voldaan kunnen worden aan de minimumduur door óók de Zwitserse tijdvakken in aanmerking te nemen.

De verwijzende rechter vraagt zich af of het weigeren van een ouderdomspensioen aan een werknemer die onderdaan is van een lidstaat en socialeverzekeringspremies heeft bijgedragen in een andere lidstaat, terwijl tussen deze lidstaat en een derde land een overeenkomst is gesloten op basis waarvan verzekeringsperioden kunnen worden samengeteld ten gunste van zijn eigen onderdanen, maar niet ten gunste van andere Unie burgers, in strijd is met artikel 12 EG of met artikel 39 EG.

Het Hof stelt vast dat Gottardo gebruik heeft gemaakt van haar recht van vrij verkeer en dat haar aanvraag om toekenning van een ouderdomspensioen door samentelling van door haar vervulde verzekeringstijdvakken zowel ratione personae als ratione materiae binnen de werkingssfeer van artikel 39 EG valt. Tevens staat vast dat de weigering om de Zwitserse tijdvakken mee te tellen uitsluitend gebaseerd is op de nationaliteit. De Italiaanse regering voerde voor dit onderscheid naar nationaliteit een objectieve rechtvaardigingsgrond aan, namelijk dat het sluiten van bilaterale internationale overeenkomsten door een EU-lidstaat met een derde land buiten de bevoegdheidssfeer van de Gemeenschap valt.

De vraag of het niet toepassen van een overeenkomst tussen een lidstaat en een derde land op EU-onderdanen die niet de nationaliteit van de betreffende lidstaat hebben in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling, is eerder aan het Hof voorgelegd in de zaak Grana-Novoa (C-23/92, Jur. blz. I-4505), maar aan de beantwoording ervan is het Hof in die zaak niet toegekomen.

Het Hof begint nu met te verwijzen naar haar rechtspraak inzake bilaterale internationale overeenkomsten. In Matteucci (C-235/87, Jur. blz. 5589) oordeelde het Hof dat, ondanks een cultureel akkoord tussen twee lidstaten om studiebeurzen voor te behouden voor onderdanen van die twee staten, lidstaten verplicht zijn om het recht op steun bij de opleiding uit te breiden tot de op hun grondgebied gevestigde communautaire werknemers. Iedere lidstaat is gehouden de toepassing van een bepaling van gemeenschapsrecht te vergemakkelijken, zelfs wanneer deze belemmerd wordt door een maatregel ter uitvoering van een bilaterale overeenkomst die buiten de toepassingssfeer van het Verdrag valt.

In het arrest Saint-Gobain (C-307/97, Jur. blz. I-6161) paste het Hof dit uitgangspunt verder toe door te bepalen dat, ondanks dat directe belastingen tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten behoren, de tussen een lidstaat en een derde land in een bilaterale internationale overeenkomst ter vermijding van dubbele belasting voorziene voordelen onder dezelfde voorwaarden moeten worden toegepast op vaste inrichtingen van in een andere lidstaat gevestigde vennootschappen dan op in de verdragsluitende lidstaat gevestigde vennootschappen.

Het Hof leidt uit het bovenstaande af dat lidstaten ten alle tijde de verplichtingen van het gemeenschapsrecht moeten nakomen, ook als het gaat om de uitvoering van verbintenissen die zijn aangegaan in internationale overeenkomsten. Het doet hierbij niet ter zake of het overeenkomsten betreft tussen lidstaten of tussen een lidstaat en een of meer derde landen. In casu betekent dit dat de bepaling uit de Italiaans-Zwitserse overeenkomst die bepaalt dat de in Zwitserland vervulde verzekeringstijdvakken mogen worden meegeteld voor de vaststelling van het recht op een Italiaans ouderdomspensioen, overeenkomstig het beginsel van gelijke behandeling ook toegepast moet worden op de onderdanen van andere lidstaten, tenzij er een objectieve rechtvaardigingsgrond aanwezig is om de bepaling niet toe te passen.

Een objectieve rechtvaardigingsgrond kan worden gevonden in de verstoring van het evenwicht en de wederkerigheid van de tussen een lidstaat en een derde land gesloten bilaterale internationale overeenkomst. Hiervan is in casu niet gebleken. Het enkele feit dat de financiële lasten hoger zullen worden en dat er administratieve moeilijkheden kunnen ontstaan bij de samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de Zwitserse Bondsstaat, kunnen niet als een objectieve rechtvaardiging worden aangemerkt.

In Grana Novoa heeft het Hof geoordeeld dat een overeenkomst tussen een lidstaat en een of meer derde landen niet onder het begrip wetgeving in de zin van Verordening (EG) nr. 1408/71 valt. Het Hof merkt hier nu over op dat de uitlegging van het begrip "wetgeving"of "wettelijke regeling" in artikel 1, sub j, Verordening 1408/71 niets af doet aan de verplichting van elke lidstaat om het beginsel van gelijke behandeling, zoals in artikel 39 EG-Verdrag is neergelegd, na te leven.

Korte analyse
In voorgaande arresten van het Hof waarin geoordeeld diende te worden over de toepasselijkheid van bepalingen van een bilaterale overeenkomst tussen een lidstaat en een derde land op onderdanen van andere lidstaten, plaatste het Hof deze vraag in het kader van het begrip "wetgeving" of "wettelijke regeling" zoals neergelegd in artikel 1, sub j, Verordening 1408/71. Zowel in de arresten Ortskrankenkasse Hamburg (Arrest van 16 november 1972, zaak 16/72, Jurispr. 1972, blz. 1141), Kaucic2 (Arrest van 10 maart 1977, zaak 75/76, Jurispr. 1977, blz. 495) en Borowitz (Arrest van 5 juli 1988, zaak 21/87, Borowitz, Jurispr. 1988, blz. 3715), als in Grana-Novoa (Arrest van 2 augustus 1993, C-23/92, Jurispr. blz. I-4505) oordeelde het Hof dat bilaterale overeenkomsten tussen een lidstaat en een derde land niet begrepen worden onder "wetgeving" of "wettelijke regeling" in de zin van de Verordening en dat hieruit volgt dat lidstaten niet verplicht zijn om de in derde landen vervulde verzekeringstijdvakken in aanmerking te nemen.

In het onderhavige arrest houdt het Hof vast aan haar uitlegging van de begrippen "wetgeving" of "wettelijke regeling", maar gaat een stap verder door de bepalingen van de bilaterale overeenkomst tussen Italië en Zwitserland te toetsen aan het fundamentele gelijkheidsprincipe van het communautaire recht, zoals dit is neergelegd in artikel 39 EG-Verdrag. Om te kunnen oordelen over de toepassing van de rechtstreeks uit de verdragsbepalingen voortvloeiende beginselen, verwijst het Hof naar twee eerdere arresten inzake de toepassing van bilaterale internationale overeenkomsten. Deze arresten hebben geen betrekking op sociale zekerheid, maar op resp. het recht op studiebeurzen en vermijding van dubbele belasting. In deze arresten oordeelt het Hof dat in de situatie waarin een bilaterale overeenkomst tussen een lidstaat en een derde land moet worden toegepast, het gemeenschapsrecht een lidstaat er toe verplicht om de toepassing daarvan te vergemakkelijken. Lidstaten moeten hun bevoegdheid tot uitvoering van de overeenkomst uitoefenen in overeenstemming met het gemeenschapsrecht.

Tegen het licht van deze arresten is het weinig verrassend dat het Hof dit uitgangspunt nu doortrekt naar de sociale zekerheid, door te oordelen dat het fundamentele principe van de gelijke behandeling de verdragssluitende lidstaat verplicht om aan de staatsburgers van de andere lidstaten die geen overeenkomstsluitende partij zijn, dezelfde voordelen van dat bilaterale verdrag toe te kennen als aan de eigen staatsburgers. Overigens beperkt het effect van dit arrest zich niet tot het sociale zekerheidsterrein, maar is het mogelijk ook van belang voor bilaterale overeenkomsten op andere terreinen.

Het Hof biedt nog een ontsnapping door de mogelijkheid open te laten dat in een bepaalde situatie een objectieve rechtvaardigingsgrond aanwezig kan zijn voor het niet toepassen van het principe van de gelijke behandeling.Verstoring van het evenwicht en de wederkerigheid van de tussen een lidstaat en een derde land gesloten bilaterale internationale overeenkomst kan een rechtvaardigingsgrond zijn. In casu acht het Hof niet bewezen dat daarvan sprake is. Verhoging van financiële lasten en administratieve moeilijkheden worden door het Hof niet als rechtvaardigingsgrond geaccepteerd. Het is de vraag of er nog andere rechtvaardigingsgronden opgevoerd kunnen worden.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
In het algemeen wordt in nieuwe, dan wel herziene, bilaterale socialezekerheidsverdragen met derde landen geen onderscheid naar nationaliteit gemaakt, maar zijn de bepalingen van de overeenkomst van toepassing op personen die onder de wetgeving van één van de verdragssluitende landen vallen of hebben gevallen. Hierop bestaan slechts enkele uitzonderingen in de oudere bilaterale overeenkomsten, te weten in de verdragen met Zwitserland, Marokko, Joegoslavië, Turkije, Tunesië, en Kaapverdië. In deze verdragen wordt de werkingssfeer beperkt tot onderdanen van beide partijen. Gezien een aantal wijzigingen met betrekking tot deze verdragen zal dit uiteindelijk alleen nog gelden voor de verdragen met Marokko en Tunesië. Op grond van het arrest Gottardo zullen EU-onderdanen gelijk gesteld moeten worden met Nederlandse onderdanen voor de toepassing van deze verdragen. In het herziene verdrag met Turkije wordt de personele werkingssfeer uitgebreid naar de onderdanen van landen die het Europees Verdrag inzake sociale zekerheid hebben geratificeerd. Op grond van het arrest Gottardo zullen echter ook de onderdanen van lidstaten die dit verdrag niet hebben geratificeerd op gelijke wijze moeten worden behandeld als Nederlandse onderdanen.

De gelijke behandeling kan betrekking hebben op referte-eisen. De bovenstaande bilaterale verdragen kennen namelijk allemaal een bepaling die het mogelijk maakt om, voor de opening van een recht, verzekeringstijdvakken samen te tellen.

In de bovenstaande bilaterale verdragen zijn ook bepalingen opgenomen voor pro-rata uitkeringen. Indien het betreffende bilaterale verdrag een pro-rata berekening kent voor een bepaalde uitkering zal, als gevolg van het arrest Gottardo, deze berekening ook toegepast dienen te worden op andere EG-onderdanen.

Het arrest Gottardo kan echter ook voordeel opleveren voor Nederland. Ingeval er op grond van een door een andere lidstaat met een derde staat gesloten bilateraal verdrag door samentelling van tijdvakken recht op een uitkering ontstaat in die andere lidstaat, dan kan dit de uitkeringslasten voor Nederland verminderen. De uitvoeringsorganen dienen hier rekening mee te houden.

Zoals hierboven reeds vermeld, kan het arrest Gottardo ook van invloed zijn buiten de sociale zekerheid, namelijk bij de toepassing van bilaterale verdragen met derde landen op het gebied van bijvoorbeeld belasting of vervoer.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt het arrest en dit fiche via de CoCo aan de Ministerraad ter attendering van het mogelijke belang voor de verschillende beleidsterreinen.