C-067/98, D. Zenatti, arrest van 21 oktober 1999
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG 21 oktober 1999, C-67/98, Questore di Verona tegen D. Zenatti
Betrokken departementen Fin, EZ, Jus, OCW, VWS
Sleutelwoorden vrijheid van dienstverrichting - aangaan van weddenschappen
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Zenatti trad in Italiδ op als tussenpersoon voor de in het Verenigd Koninkrijk gevestigde onderneming Overseas, gespecialiseerd in het afsluiten van weddenschappen op de uitslag van sportevenementen. Zijn taak was om ten behoeve van de Italiaanse klanten van Overseas een centrum te beheren voor de transmissie van gegevens voor weddenschappen op buitenlandse sportevenementen. Zenatti had voor het verrichten van deze diensten echter geen vergunning van de Italiaanse autoriteiten. Volgens de Italiaanse regelgeving wordt een vergunning voor het aangaan van weddenschappen slechts verleend, wanneer het aangaan van die weddenschappen een noodzakelijke voorwaarde is voor het goede verloop van de wedstrijd.
Volgens de Italiaanse regering had de uitzondering slechts betrekking op de uitslag van sportevenementen die onder auspiciδn van het CONI (nationaal olympisch comite) staan en op de uitslag van paardenrennen die worden georganiseerd via de UNIRE (nationale vereniging te verbetering van paardenrassen). De organisatie van de aan CONI en UNIRE voorbehouden weddenschappen wordt op grond van de Italiaanse wetgeving slechts overgelaten aan bepaalde personen of instellingen.
De Italiaanse rechter stelde de prejudiciδle vraag of de bepalingen van het EG-Verdrag betreffende het vrije verkeer van diensten niet in de weg staan aan de Italiaanse regelgeving inzake weddenschappen die het aangaan van weddenschappen, behoudens uitzonderingen, verbiedt en het recht de toegelaten weddenschappen te organiseren, voorbehoudt aan bepaalde instellingen.
Het Hof grijpt voor de beoordeling van onderhavige zaak terug op het arrest Schindler (zaak C-275/92, Jur. 1994, blz. I-1039). In dat arrest ging het om een onderneming die zich bezig hield met de toezending aan Britse onderdanen van reclamemateriaal en bestelformulieren voor een in de Bondsrepubliek Duitsland georganiseerde loterij. Op grond van de Britse wetgeving zijn echter alle loterijen die geen spel zijn in de zin van de Britse wettelijke regeling op de kansspelen verboden. Bepaalde vormen van loterijen zijn wel toegestaan, met name kleinschalige loterijen die met een onbaatzuchtig doel worden georganiseerd. Het Hof bepaalde dat een nationale wettelijke regeling die, behoudens in die wettelijke regeling bepaalde uitzonderingen, het houden van loterijen op het grondgebied van een lid-staat verbiedt, een belemmering vormt voor het vrij verrichten van diensten in de zin van het artikel 49 van het EG-Verdrag. Verder wees het Hof op de overwegingen van zedelijke, religieuze of culturele aard, die in alle lid-staten in verband met loterijen en andere kansspelen een rol spelen. Zo kunnen loterijen, wegens de grote bedragen die ermee kunnen worden ingezameld en de winsten die zij de deelnemers kunnen bieden, vooral wanneer zij op grote schaal worden georganiseerd, ernstige risico?s van bedrog en andere vormen van criminaliteit met zich meebrengen. Tevens zijn loterijen te beschouwen als een aansporing tot geldverkwisting, hetgeen schadelijke gevolgen kan hebben voor het individu en de samenleving. Ook kunnen loterijen in belangrijke mate bijdragen tot financiering van onbaatzuchtige activiteiten of activiteiten van algemeen belang, ofschoon deze laatste overweging op zich niet kon worden beschouwd als een objectieve rechtvaardigingsgrond voor de beperking van de vrijheid van dienstverrichting. Volgens het Hof dienden de nationale autoriteiten, gelet op deze bijzonderheden, over voldoende beoordelingsvrijheid te beschikken om te bepalen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de spelers en, meer in het algemeen, rekening houdend met de sociale en culturele bijzonderheden van iedere lid-staat, voor de bescherming van de maatschappelijke orde. Gezien die omstandigheden was het aan de nationale autoriteiten, niet alleen om te beoordelen of het noodzakelijk is de loterijactiviteiten te beperken, maar ook deze te verbieden, mits deze beperkingen geen onderscheid maken op grond van nationaliteit. De Brits loterijwetgeving verzette zich dan ook niet tegen bepalingen van het EG-Verdrag inzake het vrije verkeer van diensten, in aanmerking nemende dat zij haar rechtvaardiging vond in overwegingen van sociaal beleid en fraudebestrijding.
De doelstellingen van de onderhavige Italiaanse wetgeving zijn van gelijke aard als die van de hierboven besproken Britse loterijwetgeving, namelijk te verhinderen dat de betreffende kansspelen een bron van individueel winstbejag worden, de risico?s van bedrog en andere criminele handelingen evenals de uit de aansporing tot geldverkwisting voortvloeiende schadelijke gevolgen voor het individu en de samenleving te voorkomen, en ze slechts toe te staan voor zover zij een maatschappelijk nut kunnen hebben voor het goede verloop van een sportwedstrijd. Het Hof beschouwt deze derhalve als kansspelen van gelijke aard als de loterijen bedoeld in het arrest Schindler.
Belangrijk verschil met de zaak Schindler is evenwel dat het in onderhavige zaak niet een algeheel verbod betreft, doch dat de bedoelde activiteiten onder bepaalde voorwaarden aan bepaalde instellingen worden voorbehouden. Het Hof geeft aan dat volgens zijn rechtspraak belemmeringen van de vrijheid van dienstverrichting, die voortvloeien uit een op iedereen toepasselijke maatregel, slechts worden geaccepteerd indien die maatregelen hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om het ermee beoogde doel te bereiken, en niet verder gaan dan wat daartoe noodzakelijk is. Gelijk in eerdere jurisprudentie is beslist, zijn maatregelen die verband houden met de bescherming van de consument en de maatschappelijke orde te beschouwen als dwingende redenen van algemeen belang aan te merken (zie bijv. zaak 220/83, Commissie/Frankrijk, Jur. 1986, blz. 3663). Met betrekking tot het bepalen van de omvang van de bescherming die een lidstaat beoogt te bieden, verwijst het Hof naar de beoordelingsvrijheid die de lidstaten te dien aanzien bezitten, zoals in de zaak Schindler is uitgemaakt. De enkele omstandigheid dat de stelsels van bescherming per lidstaat verschillen, doet niet af aan noodzaak en evenredigheid van de getroffen maatregelen. Zoals het Hof ook recent in het arrest Läärä ( zaak C-124/97, n.n.g.) heeft geoordeeld volstaat niet als bewijs dat, omdat de in geding zijnde weddenschappen niet volstrekt verboden zijn, de nationale wettelijke regeling niet echt de doelstellingen van algemeen belang beoogt te verwezenlijken die zij pretendeert na te streven. Immers, een beperkte vergunning voor die kansspelen in het kader van een uitsluitend recht, die het voordeel heeft dat de goklust en de exploitatie ervan in een beheersbare bedding wordt geleid, dat de risico's van exploitatie met bedrieglijk en crimineel oogmerk worden vermeden, en dat de opbrengst voor doelen van algemeen nut wordt gebruikt, dient eveneens de verwezenlijking van die doelstellingen. In hoeverre op dergelijke overwegingen gebaseerde maatregelen geschikt zijn om de ermee beoogde doelen te bereiken en niet verder gaan dan wat daartoe noodzakelijk is, is uiteindelijk aan de nationale rechter om te beoordelen.
Korte analyse Samen met het onlangs gewezen arrest Läärä wordt een verfijning op het arrest Schindler gegeven. In Schindler ging het om een nationale regeling die het houden van loterijen, behoudens in de wet genoemde uitzonderingen, verbiedt, terwijl het in de zaak Läärä ging om een nationale regeling waarbij slechts aan één enkel openbaar lichaam een uitsluitend recht tot exploitatie van speelautomaten wordt toegekend. Onderhavige zaak is nog wat ruimer doordat de mogelijkheid bestaat dat meer dan een instelling een vergunning kan krijgen. De regelingen vormen een belemmering van het vrij verrichten van diensten in de zin van het EG-Verdrag. Het Hof oordeelt dat deze belemmeringen zouden kunnen worden gerechtvaardigd op grond van overwegingen van algemeen belang. De beoordelingsvrijheid voor de nationale autoriteiten om te bepalen wat noodzakelijk is in dit verband, dient volgens het Hof voldoende ruim te zijn. Van belang daarbij is dat het Hof ruimte laat voor verschillen in aanpak per lidstaat; dat brengt mee dat de ene lidstaat een liberaler kansspelbeleid kan voeren dan de andere lidstaat.
In Schindler bepaalde het Hof dat het aan de nationale rechter was om te beoordelen of het noodzakelijk is om gezien de overwegingen van sociaal beleid en fraudebestrijding de loterijactiviteiten te beperken en zo nodig te verbieden, mits deze beperkingen geen onderscheid maken op grond van nationaliteit. In het onderhavige arrest heeft het Hof bepaald dat de EG-bepalingen inzake het vrije verkeer van diensten niet in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling die het recht weddenschappen op de uitslag van sportevenementen aan te gaan aan bepaalde instellingen voorbehoudt, mits deze belemmering kan worden gerechtvaardigd door doelstellingen van sociaal beleid. Die toets is uiteindelijk aan de nationale rechter voorbehouden.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Het huidige Nederlandse kansspelbeleid (vervat in de Wet op de kansspelen) is gebaseerd op de zogenaamde kanalisatiegedachte. Het doel van deze gedachte is het kanaliseren van de bij mensen aanwezige speelzucht. Dit gebeurt door middel van het beperken van het legale aanbod aan kansspelen en het stellen van eisen aan dit legale aanbod. Deze eisen zijn nodig enerzijds om de consument te beschermen tegen misbruik en bedrog door de aanbieder en tegen zichzelf, anderzijds om criminaliteit te voorkomen. Dit beleid op zich past binnen het door het Hof geschetste kader waarbinnen lid-staten beperkingen mogen stellen aan het aanbod van kansspelen.
Thans wordt binnen het kader van de MDW-operatie onderzocht in hoeverre het huidige beleid leidt tot het realiseren van de doelstellingen en in hoeverre het wenselijk is tot beleidsbijstellingen te komen. Bij het bepalen van eventuele veranderingen op dit terrein dienen de uitgangspunten van de geschetste jurisprudentie te worden betrokken.
Voorstel voor behandeling Het fiche met het bijbehorende arrest wordt aan de ministers van Economische Zaken, Financiën en Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en aan de Staatssecretarissen van Justitie en Volksgezondheid, Welzijn en Sport gezonden, opdat de bevindingen betrokken kunnen worden bij de werkzaamheden van de MDW-werkgroep Wet op de kansspelen.
