C-085/96, M. Martínez Sala tegen Freistaat Bayern, arrest van 12 mei 1998

Datum arrest, zaaknummer, partijen
HvJEG 12 mei 1998, zaak C-85/96, M. Martínez Sala tegen Freistaat Bayern

Sleutelwoorden
Vrij verkeer van personen - Artikelen 8 A, 48 en 51 EG-Verdrag - Begrip werknemer - Artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1408/71 - Ouderschapsuitkering - Begrip gezinsbijslag - Artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 - Begrip sociaal voordeel - Vereiste van bezit van verblijfskaart of -titel

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Mevrouw Martínez Sala, van Spaanse nationaliteit, woont sinds 1968 in Duitsland. Zij heeft tien jaar met onderbrekingen gewerkt in Duitsland, laatstelijk in 1989. Sinds 1989 ontvangt zij sociale bijstand. Sedert 1984 ontvangt zij enkel nog verklaringen dat verlenging van haar verblijfsvergunning is aangevraagd. In 1993 vraagt zij een Duitse ouderschapsuitkering aan. Deze wordt haar geweigerd omdat zij niet beschikt over een verblijfskaart. Wel beschikt zij over een verklaring dat zij een verblijfsvergunning heeft aangevraagd. Onder deze omstandigheden kan zij naar Duits recht niet worden uitgezet. Om die reden kan zij ook de sociale bijstand blijven ontvangen, met toepassing van het Europees Verdrag inzake sociale en medische bijstand. Dit verdrag, waarbij zowel Duitsland als Spanje partij zijn, verbiedt Duitsland de onderdanen van andere verdragspartijen uit te zetten op de enkele grond dat zij sociale bijstand ontvangen.

De verwijzende rechter vraagt zich af of het vereiste van bezit van een verblijfskaart voor de toekenning van de ouderschapsuitkering een discriminatie naar nationaliteit inhoudt die wordt verboden door het primaire en afgeleide recht op het gebied van het vrij verkeer van werknemers, dan wel "door het recht van de Europese Unie".

Het Hof constateert dat de bewuste uitkering kan worden aangemerkt als een socialezekerheidsuitkering in de zin van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen en tegelijkertijd als een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap.

Deze beide instrumenten bevatten een verbod van discriminatie naar nationaliteit ten aanzien van de toekenning van uitkeringen die onder de materiële werkingssfeer ervan vallen. Dit discriminatieverbod kan echter alleen worden toegepast indien Martínez Sala kan worden aangemerkt als werknemer in de zin van deze verordeningen.

Het Hof herhaalt zijn vaste rechtspraak met betrekking tot artikel 48 EG-Verdrag en artikel 7 van Verordening nr. 1612/68, die arbeidsrechtelijke criteria aanleggen voor de bepaling of iemand als werknemer kan worden aangemerkt. Wat betreft de vraag of Martínez Sala werknemer is in de zin van Verordening 1408/71 herhaalt het Hof dat volstaat dat iemand verzekerd is in een stelsel van sociale verzekeringen voor werknemers, al is het maar voor één tak van sociale zekerheid. Echter, de verwijzende rechter heeft volgens het Hof te weinig gegevens aangereikt om te kunnen beoordelen of Martínez Sala als werknemer in de zin van artikel 48 EG-Verdrag en artikel 7 van Verordening nr. 1612/68, of van Verordening 1408/71 moet worden aangemerkt.

Het Hof komt echter toch met een verrassend antwoord. Wanneer een lidstaat van een onderdaan van een andere lidstaat die in aanmerking wenst te komen voor een uitkering als de in geding zijnde ouderschapsuitkering, overlegging eist van een door zijn eigen administratie afgegeven document dat een constitutieve functie heeft, terwijl van een eigen onderdaan een dergelijk document niet wordt verlangd, dan komt dit neer op een ongelijke behandeling (punt 54). Binnen de werkingssfeer van het Verdrag en bij gebreke van enige rechtvaardiging vormt zo'n ongelijke behandeling een door artikel 6 EG-Verdrag verboden discriminatie (punt 55).

Als onderdaan van een lidstaat die legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft, valt verzoekster in het hoofdgeding binnen de personele werkingssfeer van de bepalingen van het Verdrag inzake het burgerschap van de Unie (punt 61).

Artikel 8, lid 2, van het Verdrag verbindt aan de status van burger van de Unie de in het Verdrag neergelegde rechten en plichten, waaronder het in artikel 6 van het Verdrag neergelegde recht om binnen de materiële werkingssfeer van het Verdrag niet te worden gediscrimineerd op grond van nationaliteit (punt 62).

Derhalve kan een burger van de Europese Unie die, zoals verzoekster in het hoofdgeding, legaal op het grondgebied van de ontvangstlidstaat verblijft, zich op artikel 6 van het Verdrag beroepen in alle binnen de materiële werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallende situaties, daaronder begrepen de situatie dat die lidstaat de toekenning van een uitkering die wordt verleend aan een ieder die legaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft, vertraagt of weigert op grond dat de betrokkene niet beschikt over een document dat van de eigen onderdanen van die lidstaat niet wordt verlangd en waarvan de afgifte door de administratie van die staat kan worden vertraagd of geweigerd (punt 63).

Aangezien deze ongelijke behandeling binnen de werkingssfeer van het Verdrag valt, kan zij niet worden geacht gerechtvaardigd te zijn. Verzoekster wordt immers rechtstreeks wegens haar nationaliteit gediscrimineerd en er is voor het Hof niets aangevoerd wat zulk een ongelijke behandeling zou kunnen rechtvaardigen (punt 64).

Het Hof bepaalt dat het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat een lidstaat van de onderdanen van de andere lidstaten, aan wie het verblijf op zijn grondgebied is toegestaan, eist dat zij een door de nationale administratie afgegeven formele verblijfsvergunning overleggen om in aanmerking te komen voor een ouderschapsuitkering, terwijl de eigen onderdanen enkel hun woonplaats of gewone verblijfplaats in die lidstaat behoeven te hebben.

Korte analyse
In deze uitspraak gaat het Hof voor het eerst in op de betekenis van artikel 8 van het EG-Verdrag. Deze bepaling verbiedt volgens het Hof dat het recht op een socialezekerheidsuitkering afhankelijk wordt gesteld van het bezit van een verblijfsvergunning, wanneer het gaat om gemeenschapsonderdanen die rechtmatig op het grondgebied van een lidstaat verblijven.

Geconstateerd moet worden dat door deze uitspraak het klassieke onderscheid tussen werkenden en niet-werkenden niet langer van belang is voor het ecarteren van rechtstreekse nationaliteitsdiscriminatie van gemeenschapsonderdanen op het gebied van de sociale zekerheid. Deze uitspraak past daarmee in de trend die de laatste jaren door het Hof in gang is gezet, laatstelijk ten aanzien van niet-actieve gezinsleden van communautaire werknemers of zelfstandigen in het arrest Cabanis (HvJEG 30 april 1996, zaak C-308/93, Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank tegen J.M. Cabanis-Issarte, Jur. 1996, blz. I-2097).

Voorwaarde is wel dat de belanghebbende niet-actieve de nationaliteit van een lidstaat moet hebben.

De vraag of niet-communautaire gezinsleden van communautaire niet-actieven indirect van artikel 6 EG-Verdrag kunnen profiteren is met dit arrest nog niet beantwoord.

De Commissie had nog betoogd dat Martínez Sala een rechtstreeks op artikel 8 A EG-Verdrag gegrond recht op verblijf heeft in Duitsland. Het Hof stelt dat dit in casu niet hoeft te worden onderzocht, omdat zij uit hoofde van het nationale Duitse recht rechtmatig in Duitsland verbleef. Het lijkt te vroeg om hieruit een conclusie te trekken ten aanzien van de betekenis van artikel 8 A EG-Verdrag voor de richtlijnen verblijf niet-actieven (90/364/EEG), gepensioneerden (90/365/EEG) en studenten (93/96/EEG).

Nog niet duidelijk is wat dit arrest kan betekenen voor het gemeenschapsrechtelijk recht op verblijf in een lidstaat om daar werk te zoeken en de aanspraak op socialezekerheids-uitkeringen gedurende dit verblijf. Het arrest lijkt ertoe te leiden dat in dat geval nationaliteitsvoorwaarden voor het recht op sociale uitkeringen, inclusief sociale bijstand, niet langer mogen worden tegengeworpen aan werkzoekende gemeenschapsonderdanen.

Of het burgerschap van de Unie tevens meebrengt dat verkapte vormen van discriminaties zoals woonplaatseisen, niet meer kunnen worden tegengeworpen aan niet-actieve burgers die in een andere lidstaat wonen dan de lidstaat waarvan zij een uitkering of voorziening wensen te ontvangen, moet nog worden afgewacht. Belangrijk in dit verband is de afbakening met Verordening 1408/71 die een beperking bevat ten aanzien van export van belastinggefinancierde uitkeringen. Of ook de overige coördinatietechnieken van deze verordening, zoals samentelling van tijdvakken van wonen voor de opening en berekening van het recht op uitkeringen, moeten worden toegepast om verkapte discriminaties weg te nemen is eveneens nog onduidelijk.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
In de zgn. Koppelingswet (Wet van 26 maart 1998, Stb. 203, inwerkingtreding 1 juli 1998) wordt aan het recht op socialeverzekeringsuitkeringen en -voorzieningen de voorwaarde van rechtmatig verblijf in Nederland gesteld. Voor gemeenschapsonderdanen geldt een uitzonderingsregime. Onderzocht moet worden of het in de Koppelingswet neergelegde regime voor gemeenschapsonderdanen bijstelling behoeft naar aanleiding van deze uitspraak.

Ten aanzien van de opheffing van andere rechtstreekse nationaliteitsdiscriminaties in de sociale zekerheid lijkt de uitspraak ook gevolgen te hebben. Niet uitgesloten moet worden geacht dat niet-actieve en actieve EG-onderdanen die rechtmatig in Nederland verblijven voortaan in afwijking van de in Verordening 1408/71 neergelegde regeling aanspraak kunnen maken op de overgangsvoordelen van de Algemene Ouderdomswet. Ook zouden zij voortaan in aanmerking kunnen komen voor de gunstigere (zgn. berekende) premie in het kader van de vrijwillige verzekering AOW en de Algemene Nabestaandenwet.

Op Europees niveau moet worden onderzocht welke gevolgen deze uitspraak heeft voor de lopende besprekingen die moeten leiden tot uitbreiding van de werkingssfeer van Verordening 1408/71 tot studenten en niet-actieven.

Voorstel voor behandeling
De ICER-U wordt verzocht te onderzoeken welke gevolgen deze uitspraak heeft voor het stelsel van de Koppelingswet en de afzonderlijke materiewetten (zoals de AOW, Anw, ABW) op het terrein van de sociale zekerheid.

Het arrest wordt, tezamen met dit fiche, tevens ter kennisneming toegezonden aan de minister van SZW als eerste onderhandelaar in het dossier betreffende de uitbreiding van Verordening 1408/71.