C-093/00, Europees Parlement tegen Raad (etikettering rundvlees), arrest van 13 december 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie EG van 13 december 2001, zaak C-93/00 €pees Parlement tegen de Raad van de Europese Unie (etikettering rundvlees).
Betrokken departementen Alle
Sleutelwoorden Verordening (EG) nr. 2772/1999 - etiketteringsregeling rundvlees - onbevoegdheid Raad - onjuiste rechtsgrondslag - niet-nakoming van wettelijke verplichtingen door de Raad - afgeleide rechtsgrondslag - nietigheid verordening
Beleidsrelevantie Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft met dit arrest de bevoegdheid van de Raad ingeperkt om wetgeving vast te stellen op grond van een afgeleide bevoegdheid voor de Raad in een specifieke verordening. Bij een te ruime toepassing van deze bevoegdheid is de wetgeving vanaf het moment van inwerkingtreding nietig.
Samenvatting van feiten, redeneringen en dictum Op 21 april 1997 heeft de Raad op basis van het landbouwartikel (artikel 43 EG-verdrag, thans artikel 37 EG) de verordening (EG) nr. 820/97 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten vastgesteld. Deze verordening bevat geen verplichte etiketteringsregeling. Wel stelt de verordening regels in geval door de handelaar of een vereniging van handelaren vrijwillig tot bepaalde soorten etikettering wordt overgegaan, zoals een verwijzing naar oorsprong, bepaalde kenmerken of productieomstandigheden.
In deze verordening is ook een verplichte rundvleesetiketteringsregeling vastgelegd in artikel 19. Deze verplichte regeling wordt volgens artikel 19, eerste lid, eerste alinea, vanaf 1 januari 2000 in alle lidstaten verplicht toegepast. Artikel 19, eerste lid, tweede alinea, verplicht de Raad om voor 1 januari 2000 aan de hand van verslagen over de vrijwillige etikettering en op grond van het voorstel van de Europese Commissie de algemene voorschriften voor de vanaf 1 januari 2000 geldende verplichte rundvleesetiketteringsregeling vast te stellen.
De Europese Commissie heeft in 1999 een tweetal voorstellen ingediend om uitvoering te geven aan de verplichting om voor 1 januari 2000 de algemene voorschriften vast te stellen voor de verplichte etiketteringsregeling. Het eerste voorstel van de Commissie is een voorstel voor een nieuwe verordening die inhoudelijk grotendeels overeenkomt met verordening (EG) nr. 820/97, waarbij daarnaast stapsgewijs een aantal verplichte vermeldingen op het etiket worden ingevoerd. Het tweede voorstel van de Europese Commissie behelst een tijdelijke verlenging van de etiketteringsvoorschriften van verordening (EG) nr. 820/97, totdat het eerste voorstel van de Europese Commissie wordt aangenomen.
De Raad besloot daarop, om ingeval het Europees Parlement bij de eerste lezing in het kader van de medebeslissingsprocedure het tweede voorstel van de Europese Commissie niet ongewijzigd zou aanvaarden, zelf op grond van artikel 19 van verordening (EG) nr. 820/97 een besluit vast te stellen. Zoals verwacht nam het Europees Parlement verschillende amendementen aan op het tweede voorstel van de Commissie, waardoor geen sprake was van het aannemen van een ongewijzigd voorstel. De Raad stelde dus daaropvolgend op basis van artikel 19 van verordening (EG) nr. 820/97 zelf een verordening vast: verordening (EG) nr. 2772/1999. Kern van deze verordening is enerzijds dat verordening (EG) nr. 2772/1999 slechts van toepasselijk is voor de duur van 8 maanden, waardoor het Parlement en de Raad voldoende gelegenheid hebben een besluit te nemen over het eerste voorstel van de Commissie. Anderzijds bevat de verordening eenvoudige algemene voorschriften voor een verplichte etiketteringsregeling voor rundvlees en wordt de facultatieve etiketteringsregeling zoals in de oude verordening (EG) nr. 820/97 gehandhaafd.
Het Europees Parlement oordeelde dat zijn bevoegdheden en invloed door de Raad met het aannemen van verordening (EG) nr. 2772/1999 werden genegeerd. Het Parlement stelde dan ook een beroep tot nietigverklaring in. Het Parlement voert drie gronden aan, waarom verordening (EG) nr. 2772/1999 niet wettig is, namelijk 1) de Raad is niet bevoegd om op grond van artikel 19 van verordening (EG) nr. 820/97 verordening (EG) nr. 2772/1999 vast te stellen; 2) de grondslag voor verordening (EG) nr. 2772/1999 had artikel 152 EG (bescherming volksgezondheid) moeten zijn waardoor het Parlement zijn invloed als medewetgever kon laten gelden; 3) de Raad heeft verordening (EG) nr. 820/97 zonder toepassing van de medebeslissingsprocedure gewijzigd en is de verplichting van artikel 19 niet nagekomen om voor 1 januari 2000 de algemene voorschriften vast te stellen.
Het Hof van Justitie heeft heel snel de kern van verordening (EG) nr. 2772/1999 aangeven: volgens het Hof is bij verordening (EG) nr. 2772/1999 hoofdzakelijk de geldigheid verlengd van de bepalingen inzake de facultatieve etiketteringsregeling uit de oude verordening (EG) nr. 820/97. Het Hof benadrukt dat er niet vanuit kan worden gegaan dat daarnaast ook nog de algemene voorschriften voor een verplichte etiketteringsregeling voor rundvlees zijn vastgesteld. Het Hof stelt dan ook vast dat alleen de bevoegdheid van de Raad moet worden bekeken om bij verordening (EG) nr. 2772/1999 de verlenging van de facultatieve etiketteringsregeling vast te stellen.
Bij de beoordeling of deze bevoegdheid inderdaad bestaat, verwijst het Hof allereerst naar de regel dat iedere instelling handelt binnen de grenzen van de haar door het EG-verdrag verleende bevoegdheden (artikel 7, eerste lid, EG). Vervolgens wijst het Hof op artikel 19, eerste lid, eerste alinea, laatste volzin van verordening (EG) nr. 820/97: de bij verordening (EG) nr. 820/97 ingevoerde etiketteringsregeling is geldig tot en met 31 december 1999. Het Hof concludeert dat de Raad, door bij verordening (EG) nr. 2772/1999 de geldigheid van de bepalingen inzake de facultatieve etiketteringsregeling te verlengen, in feite de werkingssfeer in de tijd van verordening (EG) nr. 820/97 heeft gewijzigd.
Een dergelijke wijziging is volgens het Hof alleen mogelijk wanneer deze wordt gebaseerd op een rechtsgrondslag die gelijkwaardig is aan die op basis waarvan de oorspronkelijke verordening is vastgesteld, te weten het EG-verdrag zelf. Daarbij moeten de toepasselijke besluitvormingsprocedures worden gevolgd. Het Hof oordeelt dan ook dat de Raad zich ten onrechte op artikel 19 van verordening (EG) nr. 820/97 heeft gebaseerd om verordening (EG) nr. 2772/1999 vast te stellen. Het Hof verklaart verordening (EG) nr. 2772/1999 dan ook nietig en geeft daarmee aan dat de eerste grond die het Europees Parlement heeft aangevoerd, gegrond is. Het Hof is niet verder ingegaan op de andere twee gronden, omdat de verordening reeds nietig is.
Tenslotte heeft het Hof in het belang van de rechtszekerheid, mede op verzoek van het Europese Parlement en de Europese Commissie, bepaald dat de gevolgen van hetgeen op grond van verordening (EG) nr. 2772/1999 is gebeurd, als gehandhaafd moeten worden beschouwd, totdat het Parlement en de Raad een nieuwe rechtsgeldige verordening vaststellen.
Korte analyse In onderhavige zaak heeft het Hof van Justitie korte metten gemaakt met de noodoplossing die de Raad met het vaststellen van verordening (EG) nr. 2772/1999 heeft gekozen. Duidelijk is ook dat het Hof materieel toetst: het Hof zegt immers dat de Raad, door bij verordening (EG) nr. 2772/1999 de geldigheid van de bepalingen inzake de facultatieve etiketteringsregeling te verlengen, in feite de werkingssfeer in de tijd van verordening (EG) nr. 820/97 heeft gewijzigd, hoewel dit formeel niet zo is geregeld.
Het achterliggende probleem bij deze zaak is de omstandigheid dat het de instellingen de tijd ontbrak om tijdig, namelijk voor 1 januari 2000, een verplichte rundvleesetiketteringsregeling vast te stellen. De Europese Commissie had met haar eerste voorstel weliswaar een rechtsgeldige noodoplossing bedacht, doch het Europees Parlement wenste dit aan te passen. De Raad had hier weer bezwaar tegen met als gevolg dat er blokkade ontstond. Om te voorkomen dat er helemaal geen etiketteringsvoorschriften meer zouden bestaan na 1 januari 2000, heeft de Raad de gewraakte verordening vastgesteld.
Waar dit arrest de vinger op legt is het probleem van data voor de vaststelling van verplichte wetgeving. Als in verordening (EG) nr. 820/97 niet de fatale datum van 1 januari 2000 was opgenomen, kon onderhavige nietigheid zich niet voordoen. Het gebruik van einddata, zoals in onderhavige zaak het geval was, is op zichzelf niet problematisch en is ook een effectieve manier om de instellingen aan te sporen om met wetgeving te komen. Ook maakt het aan belanghebbenden kenbaar dat vanaf een bepaalde datum wetgeving van kracht zal zijn. Wel lijkt het verstandig voor de lidstaten om reeds bij het voorstel voor een dergelijke einddatum reeds in een noodscenario te voorzien.
Eerste inventarisatie van de mogelijk effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Deze uitspraak heeft geen gevolgen voor de Nederlandse wetgeving of uitvoeringspraktijk. Verordening (EG) nr. 820/97 is inmiddels vervangen door verordening (EG) nr. 1760/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (PbEG 2000, L 204, blz. 1).
Wel verdient het aanbeveling om bij de behandeling van voorstellen voor communautaire wetgeving aandacht te besteden aan verplichte einddata waarop bepaalde (uitvoerings)wetgeving moet zij vastgesteld. Het is verstandig om dan ook eventuele noodoplossingen in geval de noodzakelijke wetgeving niet op tijd van kracht wordt, reeds in de verordening zelf te voorzien. Gedacht kan worden aan bijvoorbeeld een bepaling dat aangeeft dat bij het verstrijken van de verplicht einddatum de gevolgen van de betrokken regelgeving hun werking behouden.
Voorstel voor behandeling Het fiche en het bijbehorende arrest worden ter kennisneming aan alle ministers gestuurd. Het fiche zal tevens worden verwerkt in de in voorbereiding zijnde Leidraad voor onderhandelaars.
