C-099/98, Oostenrijk tegen Commissie (staatssteun), arrest van 15 februari 2001
Datum arrest HvJ EG 15 februari 2001, C-99/98, Oostenrijk tegen Commissie (staatssteun)
Betrokken departementen Alle departementen en ISO
Sleutelwoorden Beroep tot nietigverklaring - Voornemen tot staatssteun in sector vermogenhalfgeleiders - Aanmelding bij Commissie - Inhoud van aanmelding en van nadere vragen Commissie - aard en duur van onderzoekstermijn - recht van verzet van Commissie - artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG)
Beleidsrelevantie In de context van meldingen van staatssteun kan er, ten gevolge van het feit dat de Commssie verschillende keren per brief om (nadere) informatie vraagt, onduidelijkheid zijn ten aanzien van termijnen. Het Hof van Justitie geeft in het onderhavig arrest aan dat de termijn van twee maanden na 'volledige aanmelding van een steunmaatregel' (waarbinnen de Commissie moet beslissen) begint te lopen op het moment dat de Commissie over de informatie beschikt die noodzakelijk is voor een eerste oordeel. Wanneer de Commissie vraagt om niet relevante informatie, kan de lidstaat de Commissie op termijn stellen door daarop te wijzen. Het is verder aanvechtbaar dat de Commissie lidstaten op kortere antwoordtermijnen stelt (20 werkdagen) dan haar eigen diensten (twee maanden).
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Feiten Bij brief van 21 juni 1996 meldde de Oostenrijkse regering een voorgenomen stimuleringsmaatregel ten behoeve van een onderzoeksproject van Siemens als steunmaatregel aan. Dit project zou van groot belang zijn voor de Europese halfgeleidersindustrie in de sector vermogenhalfgeleiders. Bij brief van 26 juli 1996 (hierna: eerste brief van de Commissie) stelde de Commissie de Oostenrijkse regering een aantal vragen om meer gedetailleerde informatie te verkrijgen. Op 2 januari 1997 verschafte de Oostenrijkse regering technische uitleg. Bij brief van 17 februari 1997 (hierna: tweede brief van de Commissie) stelde de Commissie wederom nadere vragen. Deze vragen werden vervolgens door de Oostenrijkse regering op 19 maart 1997 beantwoord.
Na ontvangst van dit antwoord op 24 maart 1997 vroeg de Commissie bij schrijven van 2 mei 1997 (hierna: derde brief van de Commissie) of het opleidingsdeel van de aangemelde steun moest worden verleend op grond van het Arbeitsmarktförderungsgesetz en de uitvoeringsmaatregelen daarvan. Bij brief van 13 juni 1997 gaf de Oostenrijkse regering aan dat dit niet het geval was.
Vervolgens stelde de Commissie bij brief van 6 augustus 1997 (hierna: vierde brief van de Commissie) nog drie vragen om te kunnen bepalen of de steun nog nodig was. Deze vragen werden bij brief van 4 september 1997 (ontvangen op 10 september 1997) beantwoord.
In een brief van 10 november 1997 (hierna: vijfde brief van de Commissie) vroeg de Commissie zich af of het steunvoornemen ook betrekking had op steun van de gemeente Villach.
In haar antwoord van 20 november 1997 wees de Oostenrijkse regering erop dat het antwoord hierop reeds vervat was in haar antwoord van 2 januari 1997 op de eerste brief van de Commissie, zodat er bij de Commissie geen twijfel kon bestaan dat het totale bedrag alle geplande steunbedragen omvatte, zowel de door de bondsregering en de deelstaat Karinthië gefinancierde als de van de gemeente Villach afkomstige bedragen. Volgens de Oostenrijkse regering was de aanmelding van de betrokken steun volledig, zodat deze onder de regeling voor bestaande steun viel en tot uitvoering kon worden gebracht.
Bij fax van 16 december 1997 deelt de Commissie vervolgens mede dat zij bij beschikking van diezelfde dag de formele onderzoeksprocedure krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag had ingeleid ten aanzien van de onder nr. C 84/97 (ex N 509/96 - Oostenrijk) aangemelde staatsteun ten behoeve van Siemens Bauelemente OHG. Tegen deze beschikking heeft Oostenrijk op grond van artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) beroep ingesteld.
Redenering Oostenrijk betoogt dat de in rechtspraak van het Hof (zie met name arresten van 11 december 1973, Lorenz; Marmann, 121/73; Nordsee, 122/73, en Lohrey, 141/73, hierna: Lorenzrechtspraak) genoemde termijn van twee maanden om de steunmaatregel toe te staan of de formele onderzoeksprocedure in te leiden, is verstreken. De aanmelding zou volledig zijn geworden na ontvangst door de Commissie van de antwoorden op de tweede, althans op de in de vierde brief van de Commissie gestelde vragen, dat wil zeggen op 24 maart 1997 of 10 september 1997. De steunmaatregel is een bestaande geworden en de Commissie had dan ook niet meer de formele onderzoeksprocedure mogen inleiden.
Als primair verweermiddel voert de Commissie aan dat Oostenrijk zich niet op de Lorenz-rechtspraak zou kunnen beroepen, omdat de Oostenrijkers de steun tot uitvoer zouden hebben gebracht alvorens deze bij de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag aan te melden. Het Hof constateert dat de Oostenrijkse autoriteiten zich in de periode voorafgaande aan de melding blijkens een brief van 18 april 1996 bewust waren van hun verplichtingen, aangezien zij in die brief enerzijds aankondigden dat het steunvoornemen bij de Commissie zou worden aangemeld en anderzijds de toekenning van de steun afhankelijk stelden van de volledige of gedeeltelijke toestemming van de Commissie. Deze opstelling blijkt ook uit de brief van de Oostenrijkse regering van 5 juni 1996, waarin zij uitdrukkelijk schrijft dat de voorgenomen steun bij de Commissie zal worden aangemeld. Deze constateringen vinden, volgens het Hof, steun in het feit dat de Commissie zelf deze zaak heeft geregistreerd onder de letter "N"voor aangemelde steun, en niet onder "NN", het kenmerk voor niet-aangemelde steun. Oostenrijk kan zich derhalve beroepen op de voor aangemelde steunmaatregelen geldende Lorenz-rechtspraak.
In haar eerste subsidiaire verweermiddel stelt de Commissie dat de termijn van twee maanden nog niet was verstreken op 20 november 1997. De in artikel 93, lid 3, van het Verdrag bedoelde inleidende fase voor het onderzoek van steunmaatregelen heeft enkel tot doel, de Commissie een periode van overweging en onderzoek te gunnen om zich een aanvankelijk oordeel te kunnen vormen over de vraag of de bij haar aangemelde voorgenomen steunmaatregelen geheel of gedeeltelijk verenigbaar zijn met het Verdrag. Het volstaat dus, aldus het Hof, dat de Commissie in deze fase beschikt over alle informatie aan de hand waarvan zij, zonder dat een diepgaand onderzoek noodzakelijk is, kan concluderen dat de overheidsmaatregelen verenigbaar zijn met het Verdrag en deze kan onderscheiden van maatregelen waarvan de verenigbaarheid moet worden betwijfeld. Voor de eerste fase is het derhalve voldoende , dat de aanmelding van meet af of na de beantwoording door de lidstaat van vragen van de Commissie, de informatie bevat die noodzakelijk is om de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen.
Vervolgens gaat het Hof aan de hand van de inhoud van de briefwisseling tussen Oostenrijk en de Commissie na of op welke datum, getoetst aan voornoemde criteria, de twee maanden termijn is ingegaan. Het Hof constateert dat de enige vraag in de derde brief van de Commissie uitsluitend betrekking heeft op een secundair aspect van het project, namelijk de opleidingssteun, die minder dan 2 % van de totale investering uitmaakt. Derhalve moet, aldus het Hof worden vastgesteld, dat het antwoord op deze vraag, gezien de zeer beperkte strekking ervan, niet noodzakelijk was om de Commissie in staat te stellen zich een aanvankelijk oordeel te vormen over de verenigbaarheid van het gehele steunvoornemen met het Verdrag. De termijn van twee maanden is dus uiterlijk op 24 maart 1997 ingegaan.
Met het tweede subsidiaire middel stelt de Commissie dat de in de Lorenz-rechtspraak genoemde termijn slechts een richttermijn is. Het Hof maakt korte metten met deze stelling. "Door zich te laten leiden door de artikelen 173 en 175 EG-Verdrag en de maximumduur van de termijn op twee maanden te stellen, heeft het Hof rechtsonzekerheid willen vermijden die kennelijk in strijd zou zijn met het doel van de bij artikel 93, lid 3, EG-Verdrag ingevoerde vooronderzoeksfase inzake overheidssteun. (..) Zo wordt in meer recente rechtspraak van het Hof uitgegaan van een maximumtermijn van twee maanden (..)."
Naar aanleiding van het argument dat Oostenrijk zelf zou hebben bijgedragen tot de vertraging van het vooronderzoek, volstaat, zo overweegt het Hof, de vaststelling dat artikel 93 van het Verdrag de lidstaat enkel de verplichting oplegt, de voorgenomen steunmaatregel tijdig aan te melden en de voorgenomen steun niet tot uitvoering te brengen voordat de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag tot een eindbeslissing heeft geleid. Het Verdrag verplicht de lidstaten daarnaast niet, verzoeken om nadere informatie van de Commissie snel te beantwoorden. Het is enkel in het belang van de lidstaat om snel te antwoorden, maar een verplichting is dit niet.
Tenslotte brengt de Commissie als derde subsidiair verweermiddel naar voren dat zij, na door een lidstaat op de hoogte te zijn gesteld van diens voornemen om steunmaatregelen tot uitvoering te brengen, de mogelijkheid heeft om zich daartegen op korte termijn te verzetten. Dit verzet heeft tot gevolg dat de steun niet kan worden verleend en geen bestaande steun wordt. Volgens het Hof hangt de overgang van een aangemelde in een bestaande steunmaatregel slechts af van twee voorwaarden. In de eerste plaats moet de lidstaat de Commissie in kennis stellen van het voornemen om de steunmaatregel tot uitvoering te brengen. In de tweede plaats moet de Commissie nalaten, binnen twee maanden na de volledige aanmelding, de procedure op tegenspraak van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden. Indien de Commissie over een recht van verzet beschikte, zou daarmee aan de ten tijde van de feiten toepasselijke procedureregeling inzake staatssteun een met die regeling strijdige derde voorwaarde worden toegevoegd. Rechtsonzekerheid zou gaan heersten ten aanzien van de vorm, de termijn en de rechtsgevolgen van een dergelijk recht van verzet. Nu de Commissie geen recht van verzet heeft, behoeft niet te worden nagegaan of dit recht al dan niet te laat is uitgeoefend.
Dictum De bestreden beschikking is gegeven na het verstrijken van de termijn van twee maanden en moet derhalve nietig worden verklaard.
Korte analyse Een analyse van het arrest krijgt eerst meerwaarde wanneer hierbij ook de op 16 april 1999 in werking getreden Verordening (EG) nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepaling voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (Pb.EG 1999, L 83/1; hierna: Procedureverordening) wordt betrokken. De Procedureverordening behelst niet alleen een codificatie van de daarvoor geldende vigerende procedureregels, gebaseerd op rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht van Eerste Aanleg van de EG en de 'praktijk' van de Commissie, maar bevat tevens een aanscherping van de regels en daarmee samenhangende meer uitgebreide bevoegdheden voor de Commissie. Hierna zal de uitspraak op drie punten mede aan de hand van de Procedureverordening worden geanalyseerd.
Opschortende voorwaarde voldoende Volgens artikel 88, derde lid, tweede volzin EG kan 'de betrokken lidstaat de voorgenomen (steun)maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat de procedure van artikel 88, tweede lid van datzelfde artikel ( 'de formele onderzoeksprocedure') tot een eindbeslissing heeft geleid. Met andere woorden: de betrokken steunmaatregel kan niet tot uitvoering worden gebracht tenzij en voordat hij door de Commissie is goedgekeurd. In de Procedureverordening is de volgende standstill-bepaling opgenomen: (..) aan te melden steun mag niet uitgevoerd worden, alvorens de Commissie een beschikking tot goedkeuring van die steun heeft gegeven of wordt geacht die te hebben gegeven (artikel 3).
De Commissie heeft in diverse beleidsstukken altijd het standpunt gehuldigd dat het 'tot uitvoer brengen' ruimer moet worden opgevat dat alleen het daadwerkelijk toekennen ('uitbetalen') van de steun aan de begunstigde. Ook het creëren van de bevoegdheid om zonder formaliteiten tot steunverlening over te gaan, valst daaronder. Hieruit kan worden afgeleid dat een 'ontbindende voorwaarde' in een contract in ieder geval in strijd is met het standstillbeginsel. De steun is immers verleend en heeft reeds een mogelijk nadelig effect op de mededinging kunnen uitoefenen. In de praktijk kijkt de Commissie ook heel kritisch tegen het nemen van een maatregel met een opschortende voorwaarde. Ook in de onderhavige zaak was dit het geval. Voor het Hof is een opschortende voorwaarde voldoende. Het Hof bevestigt in deze zaak immers dat de toekenning van steun afhankelijk stellen van volledige of gedeeltelijke toestemming van de Commissie geen schending oplevert van het standstillbeginsel, zodat een beroep kan worden gedaan op de Lorenz-jurisprudentie (thans met enige aanvullingen gecodificeerd in de Procedureverordening).
De datum waarop de twee maanden termijn ingaat Beslissend is de inhoud van de briefwisseling tussen de aanmeldende lidstaat en de Commissie. Deze inhoud moet, aldus het Hof, worden getoetst aan de volgende 'criteria'. De aanmelding moet van meet af aan of na de beantwoording van vragen door de Commissie de informatie bevatten die noodzakelijk is om de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen. Dit betreft informatie aan de hand waarvan zij, zonder een diepgaand onderzoek, kan concluderen dat de overheidsmaatregelen verenigbaar zijn met het Verdrag en deze kan onderscheiden van maatregelen waarvan de verenigbaarheid kan worden betwijfeld.
In artikel 5, derde lid van de Procedureverordening is de mogelijkheid opgenomen dat de betrokken lidstaat voor het verstrijken van de termijn die is gesteld om de door de Commissie gevraagde informatie te verstrekken, de Commissie mededeelt dat hij de aanmelding als volledig beschouwt omdat de gevraagde informatie niet beschikbaar is of reeds is verstrekt. In dat geval gaat de twee maanden termijn in na ontvangst van de verklaring. De vraag rest of ook indien de Commissie naar het oordeel van een lidstaat om niet relevante, maar overigens wel beschikbare nog niet verstrekte, informatie vraagt, kan verklaren dat hij de aanmelding als volledig beschouwt. Naar de letter van de bepaling moet het antwoord ontkennend luiden, maar gezien de strekking - de mogelijkheid voor een lidstaat om binnen twee maanden een beschikking van de Commissie ter afronding van het eerste onderzoek te verkrijgen - ligt een minder strikte interpretatie in de rede. Het risico van een'ongunstige' beschikking wordt immers door de lidstaat gedragen. Steun voor deze interpretatie kan nu ook worden gevonden in de onderhavige zaak. Het Hof oordeelt immers dat het derde verzoek van de Commissie om inlichtingen slechts een secundair aspect betrof van de aangemelde steunmaatregel. Het antwoord op dit verzoek vond het Hof, gezien de zeer beperkte strekking ervan, niet noodzakelijk om de Commissie in staat te stellen zich een aanvankelijk oordeel te vormen over de verenigbaarheid van het gehele steunvoornemen met het Verdrag (doel van de inleidende fase bedoeld in artikel 88, lid 3 EG).
Deze zaak ziet weliswaar op feiten die speelden vóór de inwerkingtreding van de Procedureverordening, maar omdat het Hof het moment waarop de aanmelding volledig is, koppelt aan het doel van het eerste onderzoek door de Commissie, zou een beperkte uitleg in strijd kunnen zijn met artikel 88, derde lid, EG, waaraan de Procedureverordening nu juist slechts nadere toepassing zou moeten geven.
Lidstaten niet verplicht snel te antwoorden Het Verdrag (artikel 93, thans 88) verplicht lidstaten niet om verzoeken om nadere informatie van de Commissie snel te beantwoorden. Het is enkel in het belang van de lidstaat snel te antwoorden, maar een verplichting is dit niet. Uit artikel 5, tweede en derde lid, van de Procedureverordening kan zo'n verplichting wel worden afgeleid. Indien de betrokken lidstaat de gevraagde informatie niet binnen de door de Commissie gestelde termijn (NB. De Commissie vraagt gewoonlijk de aanvullende informatie binnen 20 werkdagen te verstrekken) verstrekt of deze onvolledig verstrekt, zendt de Commissie een aanmaning, waarbij zij een passende termijn vaststelt waarbinnen de informatie moet worden verstrekt (artikel 5, tweede lid). De aanmelding wordt, indien de gevraagde informatie niet binnen de gestelde termijn is verstrekt, als ingetrokken beschouwd (Tenzij ofwel de termijn vóór het verstrijken ervan met toestemming van de Commissie en de betrokken lidstaat is verlengd, ofwel de betrokken lidstaat vóór het verstrijken ervan, in een behoorlijk gemotiveerde verklaring, de Commissie heeft medegedeeld dat hij de aanmelding als volledig beschouwt). Vraag is of, nu artikel 88 EG geen verplichting voor lidstaten op dit punt inhoudt, de Procedureverordening, die nadere toepassing geeft aan artikel 88 EG, hiertoe wel mag verplichten.
Dit zal wellicht nog eens in de toekomst voor de Gemeenschapsrechter worden uitgevochten. In ieder geval lijkt aanvechtbaar dat de Commissie de lidstaten op een kortere termijn (20 werkdagen) stelt dan haar eigen diensten (twee maanden). Verder zal de Commissie vanwege het onderhavige arrest niet gauw een steunmaatregel als ingetrokken beschouwen zonder hierover vooraf overleg met de betrokken lidstaat te plegen.
Recht van verzet door de Commissie Wanneer de Commissie niet binnen twee maanden reageert - de termijn begint te lopen vanaf de datum van ontvangst door de Commissie - betekent dit niet dat de voorgenomen steunmaatregel zonder meer kan worden uitgevoerd. Aan de Commissie moet, zo wordt nog eens in de onderhavige zaak door het Hof overwogen, worden gemeld dat de termijn is verstreken en dat de aangekondigde steunmaatregel zal worden uitgevoerd. In de Procedureverordening heeft de Commissie hieraan in artikel 4, zesde lid de volgende voorwaarde toegevoegd: 'tenzij de Commissie binnen een termijn van 15 werkdagen na de ontvangst van de kennisgeving een beschikking overeenkomstig dit artikel afgeeft'. Deze voorwaarde komt neer op een 'recht van verzet' voor de Commissie. Binnen de termijn waarbinnen dit recht geldt, kan de maatregel nog niet worden uitgevoerd. Nu de vorm, de termijn en de rechtsgevolgen van dit 'recht' geregeld zijn, is er geen rechtsonzekerheid over de datum waarop de steunmaatregel onder de procedureregels voor bestaande steunmaatregelen valt. Kortom, dit recht van verzet kan als nadere bepaling voor de toepassing van artikel 88 EG dienen.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau De Commissie beslist binnen twee maanden na een volledige aanmelding van een steunmaatregel. Heeft de Commissie aanvullende informatie nodig van de lidstaat dan gaat de twee maanden termijn eerst in na ontvangst van deze informatie. In de regel is het ook niet gedaan met een eenmalig verzoek. Met het vooronderzoek is al gauw meer dan een half jaar gemoeid. Wie bepaalt of/wanneer een aanmelding volledig is? Tot de vaststelling van Verordening (EG) nr. 659/1999 (ook wel Procedureverordening genoemd, sedert 16 april 1999 in werking) stelde de Commissie zich op het standpunt dat zij dat alleen zou kunnen bepalen. De twee maanden termijn zou slechts een richttermijn zijn. In de onderhavige zaak oordeelt het Hof dat de twee maanden termijn ingaat op het moment dat de Commissie over de informatie beschikt die noodzakelijk is voor een eerste oordeel. Een brief met vragen die volgens het Hof van secundair belang waren, wordt niet meer meegerekend. De twee maanden termijn ging lopen vanaf de ontvangst van het daaraan voorafgaande laatste antwoord van de lidstaat.
In de Procedureverordening is nu de mogelijkheid opgenomen dat lidstaten na aanleiding van een informatieverzoek van de Commissie verklaren dat de gevraagde informatie niet beschikbaar is of reeds is verstrekt. Na ontvangst van deze verklaring heeft de Commissie nog twee maanden om een beschikking (geen steun, geen bezwaar of 'inleiding formele onderzoeksprocedure') te nemen. Omwille van rechtszekerheid heeft de Raad aangedrongen op een dergelijke bepaling.
Het gebeurt geregeld dat de Commissie om niet relevante informatie vraagt, d.w.z. informatie die niet nodig lijkt om een oordeel te vellen over de toelaatbaarheid van de steun, maar wel beschikbaar kan zijn. Op grond van de onderhavige zaak moet worden geconcludeerd dat de betreffende bepaling uit de Procedureverordening derhalve niet te beperkt mag worden uitgelegd. M.a.w. een lidstaat die meent dat de gevraagde informatie niet relevant is, kan de Commissie op termijn stellen. Of dit verstandig is, is een andere vraag. Per geval zal een inschatting moeten worden gemaakt. De Commissie heeft langs informele weg laten weten in dergelijke situaties altijd de formele onderzoeksprocedure te openen. Bij lastige zaken kan deze procedure lang duren. Bovendien kunnen belanghebbenden (o.a. concurrenten van de steunontvangers) opmerkingen maken in deze procedure.
Uit de onderhavige zaak volgt verder dat het aanvechtbaar is dat de Commissie lidstaten op kortere antwoordtermijnen stelt (20 werkdagen) dan haar eigen diensten (twee maanden). Indien het in bepaalde zaak bijzonder onredelijk overkomt dat de Commissie aandringt bepaalde (technische) informatie voor een bepaalde datum te verstrekken, zou de Commissie nog eens op het onderhavige arrest gewezen kunnen worden. Ook zal een intrekking door de Commissie van een steunzaak (vanwege het ook na een aanmaning uitblijven van een antwoord) zonder raadpleging van de nationale autoriteiten niet geaccepteerd behoeven te worden.
Agendering van dit arrest als onderwerp voor bespreking tijdens een komend multilateraal steunoverleg ligt in de rede om de interpretatie van de Commissie te vernemen.
Voorstel voor behandeling Het fiche wordt toegezonden aan alle departementen en aan de leden van het ISO. De leden van het ISO worden verzocht aandacht voor dit arrest te vragen van anderen die staatssteun in hun portefeuille hebbn. De PV-EU zal tijdens een (geschikt) Multilateraal Steun Overleg (MSO) de Commissie vragen naar haar interpretatie van het arrest.
