C-100/01, Olazabal, arrest van 26 november 2002

Datum arrest, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie van 26 november 2002, C-100/01, Olazabal.

Betrokken departementen
JUS, BZK, SZW.

Sleutelwoorden
Vrij verkeer van personen - Beperkingen - Openbare orde - Politiemaatregelen waarbij recht van verblijf van onderdaan van andere lidstaat tot een deel van nationaal grondgebied wordt beperkt.

Beleidsrelevantie
Deze zaak maakt duidelijk dat een lidstaat het recht van verblijf van een onderdaan van een andere lidstaat gedeeltelijk mag beperken, te weten een territoriale geldigheid van een verblijfsvergunning.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Oteiza Olazabal, een Spaans onderdaan van Baskische origine werd op Frans grondgebied aangehouden in verband met een door de ETA opgeëiste ontvoering van een industrieel te Bilbao (Spanje). In 1988 werd Olazabal veroordeeld tot een gevangenisstraf van 18 maanden waarvan 8 voorwaardelijk en een verblijfsverbod wegens bendevorming met het oog op het verstoren van de openbare orde door intimidatie of terreur.

Tot juli 1995 had Olazabal een voorlopige verblijfsvergunning, onderworpen aan een bijzonder toezicht inhoudende een verblijfsverbod in negen departementen. In 1996 bestloot Olazabal zich in de regio Aquitaine te vestigen dat aan Spanje grenst (aan de autonome gemeenschap Baskenland). De toestemming om zijn huidige regio te verlaten en vervolgens zich in Aquitaine te vestigen werd niet verleend door de Franse minister van Binnenlandse zaken. Deze minister baseerde dit oordeel op de inlichtingen van de politiediensten omtrent het voortdurende contact van Olazabal met de ETA.

De Conseil d'État heeft aan het EG-Hof gevraagd of het verdrag danwel het daaruit afgeleid recht zich ertegen verzetten dat een lidstaat een onderdaan van een andere lidstaat een administratieve maatregel oplegt waarbij (onder het toezicht van de rechter) het verblijf van die persoon tot een deel van het nationale grondgebied wordt beperkt omwille van openbare orde.

Het Hof stelt in de eerste plaats vast dat Olazabal in Frankrijk in loondienst werkzaam is en derhalve valt de zaak binnen de werkingssfeer van artikel 39 EG-verdrag (vrij verkeer van werknemers). De meer algemene artikelen 12 EG-verdrag (algemeen beginsel van non-discriminatie) en 18 EG-verdrag (algemeen recht van iedere burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven) behoeven geen uitlegging, aangezien deze twee bepalingen geen toepassing hebben indien het Verdrag in een bijzondere uitwerking voorziet.

Voor de beoordeling of de beperking op het vrije verkeer van werknemers is toegestaan, oordeelt het Hof dat in deze casus de rechtvaardigingsgrond openbare orde kan worden aangevoerd. De vraag is dan of het mogelijk is om in het kader van de openbare orde het recht van verblijf van een werknemer tot een deel van het nationale grondgebied te beperken? Het Hof oordeelt dat de bepalingen van het verdrag (zie hierboven) danwel de bepalingen van relevante richtlijnen (die een nadere uitwerking vormen van de openbare orde exceptie bijvoorbeeld richtlijn 64/221/EEG, PB. 1964, 56, blz. 850) zich hier niet tegen verzetten.

Reeds eerder stelde het Hof vast dat een lidstaat jegens onderdanen van andere lidstaten verwijderingsmaatregelen of een verblijfsverbod om redenen van openbaar belang kunnen nemen, ook al kan de betrokken lidstaat jegens zijn eigen onderdanen deze maatregelen niet nemen. Een beroep op de openbare orde kan worden gedaan, wanneer er een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging bestaat, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (zie ook Bouchereau 30/77, Roux C-363/89).

Hieruit volgt dat ook minder strenge maatregelen (zoals een gedeeltelijke beperking van het verblijfsrecht) kunnen worden toegepast, ook al kan de betrokken lidstaat jegens zijn eigen onderdanen deze maatregelen niet nemen.

Met andere woorden: een discriminerende maatregel kan worden toegepast binnen het vrij verkeer van werknemers, mits deze maatregel gerechtvaardigd is om redenen van openbare orde en openbare veiligheid en het betreft het individuele gedrag van betrokkene. Daarnaast moet het gedrag dat de lidstaat beoogt te voorkomen aanleiding geeft tot repressieve maatregelen of tot andere daadwerkelijke, op bestrijding ervan gerichte maatregelen. Het vaststellen van een verblijfsverbod of verwijderingsverbod voor het gehele nationale grondgebied blijft mogelijk indien vanwege de ernst een gedeeltelijk verbod niet mogelijk is.

Korte analyse
Het algemene discriminatieverbod (generalis) zoals neergelegd in artikel 12 EG-verdrag vindt geen toepassing indien een nadere uitwerking hiervan in het Verdrag is opgenomen, in dit geval het vrij verkeer van werknemers artikel 39 EG-verdrag (specialis). Dezelfde redenering geldt voor het artikel betreffende het burgerschap van de Unie (artikel 18 EG-verdrag).

De kern van de zaak betreft de openbare orde en openbare veiligheid exceptie op het vrij verkeer van werknemers.

Reeds eerder heeft het Hof bepaald dat lidstaten (in het bijzonder om redenen van openbare orde) ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten maatregelen kunnen nemen waartoe ten aanzien van eigen onderdanen niet kan worden overgegaan. Lidstaten kunnen jegens hun eigen onderdanen geen verblijfsverbod of verwijderingsverbod uitvaardigen.

In deze zaak beslist het Hof dat lidstaten discriminerende maatregelen mogen aannemen waarbij het recht van verblijf tot een deel van het nationale grondgebied wordt beperkt. Aldus, in een verdergaande maatregel toegestaan is (een geheel verblijfsverbod) is een minder vergaande maatregel (gedeeltelijk verblijfsverbod) ook toegestaan.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
De Nederlandse wet kent geen territoriale vrijheidsbeperking. Er bestaan geen plannen deze maatregelen in te voeren of de wet te wijzigen.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt het fiche ter kennisneming aan BZK, SZW en JUS.