C-105/15 P t/m C-109/15 P, Mallis en Malli e.a. tegen de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank en; 20 september 2016 en C-8/15 P t/m C-10/15 P, Ledra Advertising Ltd e.a. tegen de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank

Signaleringsfiche

Arresten van het Europese Hof van Justitie van 20 september 2016 in gevoegde zaken C-105/15 P t/m C-109/15 P, Mallis en Malli e.a. tegen de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank en; 20 september 2016 in gevoegde zaken C-8/15 P t/m C-10/15 P, Ledra Advertising Ltd e.a.  tegen de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank.

Sleutelwoorden

Programma ter ondersteuning van de stabiliteit van de Republiek Cyprus – Memorandum van overeenstemming tussen Cyprus en het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) – Verklaring Eurogroep - Functies van de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank – Niet-contractuele aansprakelijkheid van de Europese Unie – EU-Handvest – Stabiliteit van het Europese bankwezen – Rechterlijke toetsing handelingen Eurogroep

Beleidsrelevantie

Niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie voor handelingen buiten EU kader

Memoranda van Overeenstemming in het kader van het ESM kunnen niet aan de ECB en de Commissie worden toegerekend. Deze EU instellingen blijven echter ook wanneer zij optreden buiten het rechtskader van de Unie, zoals bijvoorbeeld in het kader van het Europees Stabiliteitsmechanisme (‘ESM’), gebonden aan het Unierecht en dus ook het EU-Handvest. Het handelen of nalaten van EU-instellingen in het kader van het ESM kan leiden tot aansprakelijkheid van de Unie wanneer de handelingen van de EU-instellingen binnen het ESM niet verenigbaar zijn met het EU-recht.

Rechterlijke toetsing handelingen Eurogroep

De Eurogroep kan niet worden gelijkgesteld met een Raadsformatie, noch worden aangemerkt als een orgaan of instantie van de Unie in de zin van artikel 263 VWEU. Dit betekent dat tegen handelingen van de Eurogroep geen nietigheidsberoep mogelijk is.

Samenvatting, feiten en redenering

Onderhavige zaken zijn hogere voorzieningen ingesteld door een aantal Cypriotische rekeninghouders tegen het niet-ontvankelijk verklaren van hun eerste beroepen door het Gerecht (o.a. T‑289/13 en T-327/13). Mallis e.a. (zaak C-105/15 P) hadden voor het Gerecht om vernietiging verzocht van de “litigieuze verklaring” van de Eurogroep van 25 maart 2013 betreffende de herstructurering van de bankensector in Cyprus. Ledra Advertising e.a. (C-8/15 t/m C-10/15 P ) hadden naast een verzoek tot nietigverklaring ook een beroep tot schadevergoeding ingesteld.

Verzoekers zijn rekeninghouders bij Cypriotische banken. Als gevolg van de bankencrisis op Cyprus in 2012 en de maatregelen die de Cypriotische regering heeft getroffen om steun te ontvangen uit de Europese Faciliteit voor Financiële Stabiliteit (‘EFSF’) en het Europees Stabiliteitmechanisme (‘ESM’) hebben verzoekers verliezen op hun deposito’s geleden. De Cypriotische regering en het ESM hebben voor die steun een memorandum van overeenstemming (‘MvO’) gesloten in april 2013, dat de Commissie namens het ESM heeft ondertekend. Dit werd voorafgegaan door een verklaring van de Eurogroep van 25 maart 2013 waarin de Eurogroep heeft aangegeven dat zij met de Cypriotische autoriteiten een akkoord had bereikt over de voornaamste punten van een toekomstig programma voor macro-economische hervorming, dat de steun genoot van de euro-lidstaten, de ECB, de Commissie en het IMF (dit is de “litigieuze verklaring”). Het middel van Ledra Advertising e.a. is gericht tegen de beoordeling van het Gerecht van de vraag of aan de voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie is voldaan. Het middel van Mallis e.a. is gericht tegen de beoordeling van het Gerecht van de rol van de ECB en de Commissie bij het MvO.

Het Hof bevestigt in de Ledra Advertising uitspraak de vaststelling door het Gerecht dat noch de ECB noch de Commissie in het kader van het ESM-verdrag een eigen beslissingsbevoegdheid hebben en hun activiteiten in dat kader alleen het ESM binden. Dit was ook al eerder door het Hof bepaald in de Pringle zaak (C-370/12). Beide instellingen hebben in opdracht van de raad van gouverneurs van het ESM onderhandeld over een macro-economisch aanpassingsprogramma dat is uitgewerkt in het MvO en daarmee gehandeld binnen hun ESM-bevoegdheden. Daarmee kan het MvO nog niet worden toegerekend aan de Commissie en de ECB. De rol van deze instellingen binnen het ESM verandert niets aan de aard van de handelingen van het ESM, die niet onder de EU rechtsorde vallen. Ook in de Mallis uitspraak bevestigt het Hof de vaststelling door het Gerecht dat de verklaring van de Eurogroep, die vooraf ging aan het MvO, niet aan de ECB en de Commissie kan worden toegerekend. Dat de Commissie en de ECB deelnemen aan de vergaderingen van de Eurogroep verandert niets aan de aard van verklaringen van deze groep. Op grond daarvan kan ook niet worden aangenomen dat de litigieuze verklaring de uitdrukking vormt van een eventuele beslissingsbevoegdheid van de Commissie en de ECB.

Het Hof vervolgt in de Ledra uitspraak met de bevestiging dat het gebrek aan toerekenbaarheid van de verklaring/MvO aan de instellingen de ontvankelijkheid van een beroep tegen ESM handelingen aantast (ergo is daardoor niet mogelijk). Het Hof plaatst daarbij de kanttekening dat dit aan een schadevordering wegens onrechtmatige gedragingen van de ECB en de Commissie op basis van artikelen 268 en 340, tweede en derde alinea VWEU niet in de weg staat. De taken van de Commissie en de ECB binnen het ESM veranderen de wezenlijke aard van hun bevoegdheden in het kader van het VEU en VWEU namelijk niet. In het bijzonder heeft de Commissie de plicht om op de verenigbaarheid van de in het kader van het ESM gesloten MvO’s met het Unierecht toe te zien. Ook in het kader van het ESM behoudt de Commissie de rol van hoedster van de Verdragen, die zij krachtens artikel 17, lid 1, VEU heeft. Het Hof concludeert dat het Gerecht dan ook blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitleg en toepassing van artikelen 268 en 340 VWEU door zich onbevoegd te verklaren een actie tot schadevergoeding te onderzoeken gebaseerd op de enkele conclusie dat de litigieuze verklaring niet aan de ECB en de Commissie toegerekend kon worden.

Het Hof onderzoekt vervolgens zelf of aan de voorwaarden voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie ex artikel 340 VWEU, i.e. van onrechtmatigheid van de gedraging, werkelijke schade en causaal verband tussen die twee, wordt voldaan. De Commissie wordt verweten niet te hebben toegezien op het eerbiedigen van het recht van eigendom uit artikel 17, lid 1, EU-Handvest. Hoewel het Handvest niet op de lidstaten van toepassing is in het kader van het ESM, moeten de EU-instellingen dat wel naleven ook wanneer zij buiten het rechtskader van de Unie optreden. Bovendien moet de Commissie ervoor zorgen dat het MvO in overeenstemming is met het EU-Handvest. Het Hof overweegt dat het recht op eigendom geen absoluut recht is en kan worden ingeperkt op grond van doelstellingen van algemeen belang. De vaststelling van het MvO met Cyprus op grond van het ESM-Verdrag voldoet aan die doelstelling door de stabiliteit van het bankwezen van de eurozone in haar geheel te verzekeren. Gelet op die doelstelling en het directe gevaar voor financieel verlies voor de depositohouders indien de banken failliet waren gegaan, vormen de getroffen maatregelen op basis van het MvO geen onaanvaardbare ingreep waarmee het eigendomsrecht in de kern wordt aangetast en vormen zij dus geen ongerechtvaardigde beperkingen. Er is daarom geen sprake van een voldoende gekwalificeerde schending van het eigendomsrecht door de Commissie, waardoor niet is voldaan aan een van de voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie.

In de Mallis uitspraak voegt het Hof tot slot nog toe dat beroep tegen de Eurogroep een informele formatie is die niet op de lijst van de verschillende formaties van de Raad van de Europese Unie staat (als opgenomen in bijlage 1 bij het reglement van orde van de Raad), de groep derhalve niet gelijkgesteld kan worden met een Raadsformatie, noch dat zij kan worden aangemerkt als een orgaan of een instantie van de Unie in de zin van artikel 263 VWEU. Een nietigheidsberoep tegen verklaringen van de Eurogroep is daarom niet mogelijk.

Eerste inventarisatie van de effecten

De uitspraak heeft geen gevolgen voor nationaal beleid. Voor de EU-instellingen betekent het echter dat zij ook wanneer zij buiten Unierechtelijke kaders handelen gebonden zijn aan het EU-Handvest. Daarmee kan het handelen of nalaten van EU-instellingen buiten Unierechtelijke kaders, zoals in het kader van het ESM, leiden tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie.

Voor wat betreft de gevolgen van de uitspraak in praktijk zijn twee opmerkingen relevant. In de eerste plaats blijkt uit deze en eerdere uitspraken van het Hof dat niet snel wordt voldaan aan het criterium van een voldoende gekwalificeerde schending. In de tweede plaats hangen de effecten af van mogelijke andere rollen die EU-instellingen buiten het kader van de EU verdragen vervullen.

Ondanks het feit dat niet snel is voldaan aan de voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, geeft het Hof met de Ledra Advertising uitspraak toch een belangrijk signaal: rechterlijke controle van handelingen van EU-instellingen in het kader van het ESM is, hoewel beperkt, wel degelijk mogelijk. Dit zou kunnen leiden tot een strengere juridische toets van de Europese Commissie bij het onderhandelen van het Memorandum van Overeenstemming voor ESM-programma’s, wat zou kunnen leiden tot vertraging in de besluitvorming. Tot aan de Ledra Advertising zaak waren vooral de grenzen aan deze rechterlijke controle duidelijk geworden.

De uitspraak maakt volstrekt duidelijk dat er geen beroep mogelijk is bij het EU-hof tegen verklaringen van de Eurogroep.

Voorstel voor behandeling

De ICER-H heeft dit fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. Een vervolgfiche is niet nodig.