C-106/09 P en C-107/09 P, Europese Commissie tegen Government of Gibraltar en het Verenigd Koninkrijk, arrest van het Hof van Justitie van 15 november 2011 in gevoegde zaken

Signaleringsfiche
Arrest van het Hof van Justitie van 15 november 2011 in gevoegde zaken C-106/09 P en C-107/09 P, Europese Commissie tegen Government of Gibraltar en het Verenigd Koninkrijk

Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie

Betrokken departementen
FIN, BZK, EL&I

Sleutelwoorden
Hogere voorziening – Staatssteun –Materiële selectiviteit – Belastingstelsel  – offshore vennootschappen

Beleidsrelevantie
Deze uitspraak verduidelijkt dat een belastingstelsel, hoewel gebaseerd op algemene criteria, toch selectieve voordelen voor bepaalde ondernemingen kan hebben en daarom als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG (107, lid 1, VWEU) kan worden aangemerkt.
Alhoewel lidstaten een ruime bevoegdheid hebben bij het vaststellen van heffingsgrondslagen en verdeling van belastingdruk over verschillende productiefactoren en economische factoren (exclusieve bevoegdheid) is artikel 87, lid 1, EG (107, lid 1, VWEU) ook van toepassing op belastingen. Dit betekent dat wanneer een maatregel die bepaalde ondernemingen een fiscaal gunstige behandeling verleent waardoor hun financiële situatie verbetert ten opzichte van andere belastingplichtigen die zich in dezelfde situatie bevinden, deze als een steunmaatregel in de zin van dat artikel 107, lid 1 VWEU is aan te merken.

Samenvatting
Nadat een eerdere vennootschapsbelastingregeling  in Gibraltar voor gekwalificeerde vennootschappen door de Commissie was aangemerkt  als staatssteun, heeft het Verenigd Koninkrijk (VK) de daarop volgende algehele hervorming van de vennootschapsbelasting in Gibraltar  in 2002 aangemeld bij de Europese Commissie (Commissie). Deze houdt onder meer een stelsel van belastingheffing in dat voor alle in Gibraltar gevestigde vennootschappen geldt en een extra heffing kent die alleen geldt voor winsten van vennootschappen in de financiële dienstverleningssector en voor nutsbedrijven (o.a. telecombedrijven, electriciteits- en watervoorzieningsbedrijven). De algemene belastingheffing bestaat uit een personeelsbelasting (payroll tax), een belasting op gebruik van bedrijfsruimten (business property occupation tax - BPOT) en een registratierecht (registration fee). De personeelsbelasting en BPOT is slechts verschuldigd indien men winst maakt en tot maximaal 15% van de winst. Na de aanmelding opende de Commissie de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG (108, lid 2, VWEU). In de inleidende beschikking beschrijft zij 4 elementen van de voorgenomen belastinghervorming die mogelijk leiden tot selectieve voordelen op materieel gebied (materiële selectiviteit):
1.) de voorwaarde dat er winst wordt gemaakt (voordeel voor ondernemingen die weinig/geen winst maken)2). verschillende beperkingen van de belasting (voordeel voor vennootschappen die zich daarop beroepen). 3)de vrijstelling van belasting voor ondernemingen die in bepaalde gebieden van Gibraltar zijn gevestigd en 4). de vrijstelling van rente die wordt ontvangen voor leningen gericht op bepaalde doelstellingen. Offshore vennootschappen worden in de beschikking niet vermeld als ondernemingen die een selectief voordeel genieten.
In de definitieve beschikking concludeert de Commissie dat de voorgenomen belastinghervorming een steunregeling vormt in de zin van artikel 87, lid 1, EG (107, lid 1, VWEU) omdat het  deze zowel regionaal als materieel selectief is. Regionaal voor zover daarin wordt voorzien in een stelsel op grond waarvan ondernemingen in Gibraltar over het algemeen tegen een lager tarief worden belast dan die in het VK. Materieel wat betreft de personeelsbelastingen de BPOT, omdat daarmee ondernemingen die geen of weinig winst maken worden bevoordeeld en deze twee belastingen naar hun aard “offshore vennootschappen” bevoordelen die niet werkelijk fysiek aanwezig zijn in Gibraltar en daardoor geen vennootschapsbelasting verschuldigd zijn. Gibraltar  en het VK stellen beroep in tegen deze beschikking. Het Gerecht heeft  de beschikking van de Commissie vernietigd (zaken T-211/04 en T215/04). De Commissie stelt in de onderhavige zaak hoger beroep in tegen deze uitspraken met betrekking tot de conclusie over de materiële selectiviteit. Het Gerecht heeft in zijn arrest (pt 143-146) het onderzoekskader uiteengezet dat de Commissie had moeten toepassen om de selectiviteit van een fiscale regeling aan te tonen. Dit kader is gebaseerd op een vergelijkende toets van de fiscale regeling met een ‘normale’ regeling.
Het Hof herhaalt vaste rechtspraak op grond waarvan maatregelen die bepaalde ondernemingen een fiscaal gunstige behandeling verlenen die hun financiële situatie verbetert ten opzichte van andere ondernemingen, als staatssteun moet worden aangemerkt. Met betrekking tot de selectiviteitsvoorwaarde blijkt uit die rechtspraak dat moet worden vastgesteld of de regeling bepaalde ondernemingen kan begunstigen ten opzichte van andere die zich in een vergelijkbare situatie bevinden. Wat betreft de voorwaarden voor de heffing van winst en maximering van de heffing  overweegt het Hof dat deze  algemene maatregelen vormen die zonder onderscheid op alle marktdeelnemers van toepassing zijn en waarmee geen selectieve voordelen worden verleend. Volgens het Hof kan het aan de orde zijnde belastingstelsel dan ook niet worden geacht selectieve gevolgen te hebben. De Commissie heeft ook geen selectieve voordelen aangetoond. Ook ten aanzien van  de offshore vennootschappen had het Gerecht geconcludeerd dat er geen sprake was van selectieve voordelen. Het Hof overweegt echter dat de door het Gerecht gehanteerde onderzoekskader berust op een onjuiste rechtsopvatting omdat daarmee de gevolgen van de fiscale maatregel niet kunnen worden onderzocht. Het sluit daarmee a priori elke mogelijkheid uit om het ontbreken van elke heffing voor offshore vennootschappen als een selectief voordeel te kwalificeren. Het Hof benadrukt in dat verband de vaste rechtspraak dat artikel 87, lid 1, EG (107, lid 1, VWEU) geen onderscheid maakt naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar ziet op hun gevolgen, onafhankelijk van de gebruikte technieken. Het voorgenomen belastingstelsel is zodanig vormgegeven dat loutere toepassing van de regels tot een verschillende belastingdruk voor verschillende ondernemingen leidt.
De Commissie heeft volgens het Hof wel degelijk onderzocht of en ook genoegzaam aangetoond dat het betrokken belastingstelsel, dat formeel voor alle ondernemingen geldt, selectieve voordelen opleverde voor de offshore vennootschappen. Het stelsel wordt gekenmerkt door de combinatie van personeelsbelasting en de BPOT als enige belastbare grondslagen. Deze grondslagen zijn op zichzelf beschouwd op algemene criteria gebaseerd, maar leiden in werkelijkheid tot discriminatie tussen ondernemingen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, namelijk alle in Gibraltar gevestigde vennootschappen. Het feit dat offshore vennootschappen niet worden belast, vloeit niet toevallig uit de betrokken regeling voort, maar is het onvermijdelijke gevolg van de vastgestelde belastinggrondslagen.
Het arrest van het Gerecht wordt vernietigd en het Hof beoordeelt opnieuw de grieven die door partijen zijn ingebracht voor het Gerecht. Het Hof komt niet toe aan de beoordeling van de regionale selectiviteit, omdat het heeft vastgesteld dat er sprake is van materiële selectiviteit van het belastingstelsel waardoor het dispositief van de beschikking, volgens welke de voorgenomen belastinghervorming een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormt, al gerechtvaardigd is.

Eerste inventarisatie voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
Bij het opstellen of wijzigen van beleid en wetgeving moet rekening worden gehouden met de gevolgen van de te kiezen grondslagen, vooral bij belastingmaatregelen of –vrijstellingen. Indien deze onvermijdelijk leiden tot selectiviteit, is er een risico dat die maatregelen of vrijstellingen kunnen worden gekwalificeerd als staatssteun.

Voorstel voor behandeling
De ICER zendt dit fiche naar de ministers van Financiën, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Economische Zaken, Landbouw & Innovatie en ter kennisneming aan het Interdepartementaal Steunoverleg (ISO) . Een vervolgfiche is niet nodig.