C-106/97, Dutch Antillian Dairy Inc. (DADI), arrest van 21 september 1999
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van 21 september 1999, C-106/97, Dutch Antillian Dairy Inc. (DADI)
Betrokken departementen VWS, LNV, EZ, BZ, BZK
Sleutelwoorden Associatie van landen en gebieden overzee - Invoer van boter van oorsprong uit Nederlandse Antillen - Gezondheidsvoorschriften voor producten op basis van melk - Artikelen 131 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 182 EG), 132 EG-Verdrag (thans artikel 183 EG), 136 en 227 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 187 EG en 299 EG) - Richtlijn 92/46/EEG - Beschikking 94/70/EG
Samenvatting van feiten, redenering en dictum DADI, een op Curaçao gevestigde onderneming heeft een partij boter (via de vennootschap Verenigde Douane-Agenten)voor inspectie aangeboden aan de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (RVV). RVV weigert de invoer omdat 'Curaçao niet [is] toegestaan conform beschikking 94/70/EG'. Deze beschikking is een op basis van art. 23 van richtlijn 92/46 vastgestelde voorlopige lijst van derde landen waaruit de lidstaten de invoer van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk toestaan (PB 1994, L 36, blz. 5). Richtlijn 92/46 regelt gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en producten op basis van melk (PB 1992, L 268, blz. 1).
DADI en Douane-Agenten gaan in bezwaar en na afwijzing in beroep bij het CBb, alwaar nietigverklaring van het besluit van de RVV alsmede schadevergoeding wordt gevorderd.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft enkele vragen aan het Hof gesteld over de uitlegging en geldigheid van hoofdstuk III van de richtlijn.
De eerste vraag van het CBb is in hoeverre de bepalingen van hoofdstuk III van de richtlijn gelding hebben voor de LGO, in het licht van artikel 132, lid 1, EG-Verdrag en de artikelen 102 en 103 van besluit 91/482/EG van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap (LGO-besluit). Deze vraag betreft in wezen de kwalificatie van de Nederlandse Antillen in de in het geding zijnde situatie: moeten de Antillen als lidstaat, als LGO of als derde land worden aangemerkt.
Het Hof overweegt in de eerste plaats dat uit de algemene opzet van richtlijn 92/46 en uit de aard van de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen op het vlak van de volksgezondheid blijkt, dat de bepalingen van de richtlijn gelden voor alle daarin bedoelde producten die in de Gemeenschap worden geproduceerd of in de handel gebracht. De gezondheidsvoorschriften die in hoofdstuk II van richtlijn 92/46 zijn geformuleerd voor de productie van de lidstaten, zijn niet van toepassing op de productie van de LGO. Om dit effect te bereiken hoeft de richtlijn volgens het Hof niet mede te zijn gebaseerd op artikel 136 EG-Verdrag (thans na wijziging, artikel 187 EG). Daaruit volgt, dat de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 92/46 gelden voor alle producten op basis van melk die in de Gemeenschap in de handel worden gebracht, met inbegrip van de producten afkomstig uit een LGO, en dat het begrip "invoer uit derde landen" aldus moet worden verstaan, dat het ziet op elk binnen het grondgebied van de Gemeenschap brengen van dergelijke producten.
In de tweede plaats overweegt het Hof dat noch artikel 132, lid 1, van het Verdrag, dat een impliciete verwijzing naar artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG) bevat, noch artikel 102 van het LGO-besluit, dat moet worden gelezen in samenhang met artikel 103, lid 1, van dit besluit, een beletsel vormt voor verboden of beperkingen van invoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid. In de systematiek van richtlijn 92/46 moeten de Antillen derhalve als 'derde land' worden aangemerkt.
Vervolgens vraagt het CBb of artikel 23 van richtlijn 92/46 aldus moet worden uitgelegd, dat deze van toepassing is op de invoer uit de LGO, ook al is de in deze richtlijn neergelegde regeling voor het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ingevoerd en zijn evenmin de lijsten van exporterende landen en van erkende inrichtingen overeenkomstig de in artikel 23 aangegeven methode opgesteld, alsmede of beschikking 94/70 geldig is.
Ingevolge artikel 23, tweede lid, van de richtlijn, mogen alleen producten op basis van melk worden ingevoerd, die afkomstig zijn uit een land dat voorkomt op de in artikel 23, lid 3, sub a, bedoelde voorlopige lijst, en die vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat overeenkomstig een op te stellen model, dat is ondertekend door de bevoegde autoriteit van het exporterende land. Artikel 23, lid 3, sub a, tweede alinea, bepaalt de methode volgens welke de lijst van exporterende derde landen moet worden opgesteld, en geeft aan, dat daarbij moet worden uitgegaan van de lijsten van de door de bevoegde autoriteiten erkende en geïnspecteerde inrichtingen. De bij beschikking 94/70 vastgestelde voorlopige lijst bevat weliswaar een opsomming van derde landen, maar is niet vastgesteld aan de hand van lijsten van de door de bevoegde autoriteiten erkende en geïnspecteerde inrichtingen. De Commissie heeft aangevoerd dat zij, gelet op de lange duur van de controleprocedures en het complexe karakter van de te verrichten verificaties, niet in staat was voor de inwerkingtreding van de richtlijn een dergelijke lijst vast te stellen, en dat zij daarom op een reeds bestaande lijst voor runderen, varkens en vers vlees heeft teruggegrepen.
Het Hof geeft aan dat de richtlijn geen ruimte laat om de lijst op een andere wijze vast te stellen en dat beschikking 94/70 dan ook niet rechtsgeldig is. Praktische moeilijkheden kunnen de Commissie niet ontslaan van de toepassing van dwingende bepalingen van het gemeenschapsrecht.
Het Hof overweegt ten overvloede dat de Commissie niet had hoeven terug te grijpen op een andere lijst, nu de richtlijn zelf in een overgangssysteem voorzag; gelet op de termijnen die nodig zouden zijn voor de invoering van communautaire inspectie bepaalt art. 23, vijfde lid, van de richtlijn, dat de nationale controlevoorschriften voorlopig hadden kunnen worden gehandhaafd.
Het Hof concludeert dat artikel 23 wel van toepassing is op de invoer uit de LGO, ondanks het feit dat de noodzakelijke toepassingsmaatregelen niet zijn vastgesteld en de voorlopige lijst met derde landen ongeldig is.
Korte analyse Uit het arrest blijkt dat de bijzondere positie die de LGO inneemt in het Verdrag en het daarop gebaseerde LGO-besluit, niet zover gaat dat zij een beletsel vormt voor verboden of beperkingen van invoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid. Als in EG-regelgeving in algemene zin invoerverboden of -beperkingen worden geregeld, kan het niet zo zijn dat invoer vanuit de LGO als intracommunautaire handel wordt aangemerkt indien niet apart voor de LGO regels zijn opgesteld. In de systematiek van de richtlijn zijn LGO-landen (waaronder de Antillen) als 'derde landen' aan te merken.
Verder wordt duidelijk dat indien een duidelijke procedure is voorgeschreven waarlangs regels tot stand moeten komen, de Commissie niet met een beroep op praktische moeilijkheden dergelijke dwingende regels -voorlopig- buiten toepassing mag laten. Het Hof geeft aan welke uitweg voorhanden was toen niet tijdig een lijst met derde landen tot stand kon worden gebracht. Art. 23 van de richtlijn voorziet namelijk in een overgangssituatie; zolang de lijst niet tot stand is gekomen, hadden de nationale controlevoorschriften ten aanzien van derde landen voorlopig kunnen worden gehandhaafd. Het Hof richt op dit punt een verwijt aan de Commissie, niet aan de lidstaten.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Nederland heeft bij de implementatie van de richtlijn alle nationale controlevoorschriften afgeschaft, gelet ook op de totstandkoming van de voorlopige lijst met derde landen. Met het ongeldig verklaren van beschikking 94/70 ontstaat een vacuüm voor zover het de controle bij invoer van producten op basis van melk uit derde landen betreft. De door het Hof aangestipte mogelijkheid om terug te grijpen op nationale controles door de nationale implementatiemaatregelen biedt immers nu geen soelaas meer.
De vraag of Nederland in voorkomende gevallen gehouden is tot schadevergoeding door de ongeldigverklaring van de beschikking, lijkt ontkennend te moeten worden beantwoord. Nederland heeft zich immers nauwgezet gekweten van zijn communautaire verplichtingen door geen nationale controlevoorschriften meer te handhaven. Ten tijde van de afwijzende beschikking van de RVV was beschikking 94/70 rechtsgeldig en moest daarmee door Nederland worden uitgevoerd. Een eventuele schadevergoedingsactie zou dan ook tegen de Gemeenschap moeten worden gericht; dergelijke procedures wegens niet-contractuele aansprakelijkheid (art. 288 EG) zullen voor de communautaire rechter moeten worden gevoerd.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het fiche en het arrest aan de Ministers van VWS en LNV met de vraag of zij de ICER op de hoogte willen stellen van de gevolgen die zij verbinden aan het arrest van het Hof voor de toepassing van richtlijn 92/46 op invoer uit derde landen. De ICER zendt het fiche en het arrest verder ter informatie aan de Minister van BZK.
