C-127/02 en C-441/03, kokkelvisserij, arresten van 7 september 2004 en 14 april 2005

Datum arrest, zaaknummer, partijen

Arrest van het Hof van Justitie van 7 september 2004, zaak C-127/02,

Landelijke Vereniging tot behoud van de Waddenzee tegen Staatssecretaris van LNV

Arrest van het Hof van Justitie van 14 april 2005, zaak C-441/03, Commissie tegen Nederland

Betrokken departementen

LNV, VROM, EZ, DEF, V&W, JUS

Sleutelwoorden

Habitatrichtlijn - "plan of project" in de zin van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn - verhouding artikel 6 lid 2 en lid 3 Habitatrichtlijn; 'passende beoordeling' van plan of project, directe werking - verhouding artikel 6 lid 3 en lid 4 Habitatrichtlijn

Beleidsrelevantie

Indien voor bestaande activiteiten telkens een nieuwe vergunning moet worden verleend (zoals in het geval van de kokkelvisserij), dan dient te worden getoetst aan artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn als betrof het een nieuw project. Uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn volgt, dat indien niet op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat een plan of project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen voor het habitatgebied heeft, dit plan of project aan een passende beoordeling moet worden onderworpen. De passende beoordeling houdt in, dat op basis van de beste wetenschappelijke kennis terzake, alle aspecten van het plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. Het bevoegd gezag mag, op basis van de resultaten van de passende beoordeling, slechts toestemming voor het plan of project geven, als er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen voor de natuurwaarden van het gebied zullen optreden.

Indien de passende beoordeling achterwege is gebleven, kan een particulier zich tegenover de overheidsinstantie rechtstreeks voor de nationale rechter beroepen op de verplichtingen voortvloeiend uit artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn.

Bij het uitvoeren van de 'passende beoordeling' in de zin van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn hoeven niet te worden meegenomen de in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn genoemde elementen (o.a. alternatieve oplossingen, compenserende maatregelen, prioritair type habitat of prioritaire soort).

Samenvatting van feiten, redenering en dictum

Zaak C-127/02 (Kokkelvisserij)

De Staatssecretaris LNV heeft in 1999 en 2000 vergunningen afgegeven voor de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee. Deze vergunningen worden van jaar tot jaar verleend.

De Waddenvereniging heeft beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen de verlening van deze vergunningen. Belangrijk geschilpunt betrof de vraag of er sprake was van een 'plan of project' in de zin van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn, waarvoor het bevoegde gezag een passende beoordeling diende te maken of dat er sprake was van een bestaande activiteit waarop slechts de verplichting van artikel 6 lid 2 van toepassing zou zijn.

De Nederlandse regering had dit laatste betoogd: de kokkelvisserij vond al jaren plaats en was niet geïntensiveerd.

Het Hof oordeelt echter dat het enkele feit dat het om een activiteit gaat die al vele jaren periodiek wordt uitgeoefend, geen reden is om de activiteit niet als 'project' in de zin van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn aan te merken. Het Hof sluit aan bij de definitie van het begrip 'project' uit de MER-richtlijn. Het Hof concludeert dan ook dat de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee onder het begrip "project" in de zin van artikel 6 lid 3 valt.

Voor dergelijke projecten moet een 'passende beoordeling' worden gemaakt indien het waarschijnlijk is of als het risico bestaat dat het plan of project significante gevolgen heeft voor het gebied. Dat is het geval, aldus het Hof, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het plan of project op zich of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft.

De 'significantie' van de gevolgen van een plan of project, moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied. Een plan of project dat de instandhoudingsdoelstellingen die voor dat gebied zijn vastgesteld, in gevaar dreigt te brengen, moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende gebied. Een passende beoordeling houdt in dat op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle relevante aspecten van een plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd.

Toestemming voor het plan of project kan slechts worden gegeven indien de bevoegde autoriteiten op basis van de passende beoordeling de zekerheid hebben verkregen dat het plan of project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Dit is, zo preciseert het Hof, het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.

Artikel 6 lid 2 en lid 3 van de Habitatrichtlijn kunnen - zo oordeelt het Hof - niet tegelijkertijd worden toegepast. Het tweede lid bevat een algemene beschermingsnorm. Lidstaten moeten ervoor zorgen dat de habitats in de beschermde gebieden niet verslechteren en dat er geen significant storende factoren optreden voor de soorten waarvoor die gebieden zijn aangewezen. Lid 3 voert een procedure in die is bedoeld om door middel van voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het gebied, alleen toestemming wordt verleend voorzover het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Als voor een plan of project toestemming is verleend volgens de procedure van lid 3 is het daarom overbodig om ook de algemene beschermingsnorm van het tweede lid toe te passen. Mocht een plan of project waarvoor volgens lid 3 toestemming is verleend naderhand toch een verslechtering of significante verstoring blijken te hebben, dan moet op basis van het tweede lid worden ingegrepen om die effecten tegen te gaan.

Zaak C-441/03 Commissie/Nederland

Deze zaak betreft de onjuiste /onvolledige implementatie door Nederland van een aantal bepalingen uit de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. Een van de bezwaren van de Commissie richtte zich tegen de Nederlandse implementatie van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. De Commissie had in dit verband betoogd, dat de 'passende beoordeling' die op grond van die bepaling gemaakt moet worden, ook de in artikel 6 lid 4 genoemde elementen moest omvatten. Beoordeeld moest niet alleen worden of het plan of project de natuurwaarden van het gebied kon aantasten, maar ook of er alternatieve oplossingen bestonden, of het plan/project op grond van dwingende redenen van groot openbaar belang toch moet worden gerealiseerd en of compenserende maatregelen moeten worden genomen.
Nederland heeft hier tegen ingebracht, dat die elementen pas hoeven te worden onderzocht, als uit de passende beoordeling is gebleken dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van het gebied kan aantasten. Het Hof stelt de Commissie in het ongelijk. Slechts indien ondanks negatieve uitkomsten van een passende beoordeling, een plan/project volgens het bevoegd gezag toch door moet gaan, moet het onderzoek van artikel 6 lid 4 worden verricht.

Korte analyse

De arresten van het Hof verschaffen op een aantal punten meer duidelijkheid:

de betekenis van artikel 6 lid 3 van de Habitat-richtlijn

de verhouding tussen artikel 6 lid 3 en artikel 6 lid 2 van die richtlijn;

de directe werking van artikel 6 lid 3 van de richtlijn;

de verhouding tussen artikel 6 lid 3 en artikel 6 lid 4 van de richtlijn.

Artikel 6 lid 3

Het Hof maakt duidelijk, dat voordat er toestemming kan worden verleend voor het uitvoeren van een plan of project, er twee stappen moeten worden genomen. Allereerst moet worden bezien of voor een plan of project een passende beoordeling moet worden gemaakt. Deze eerste toets houdt in dat als op grond van 'objectieve gegevens' niet kan worden uitgesloten dat een plan of project significante gevolgen heeft voor het gebied, er een passende beoordeling moet plaatsvinden. Anders gezegd, bij twijfel of er significante gevolgen zijn of indien waarschijnlijk is dat deze er zullen zijn, moet een passende beoordeling worden gemaakt. Overigens blijft nog onduidelijk wat 'objectieve gegevens' precies zijn. Het Hof licht deze term niet toe.

De tweede stap is de passende beoordeling zelf. Deze moet plaatsvinden op basis van de beste wetenschappelijke kennis terzake. Alle aspecten van het plan of project, die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd.

Voor het plan of project mag op grond van artikel 6 lid 3 alleen toestemming worden verleend, als het resultaat van de passende beoordeling is, dat zekerheid is verkregen dat het plan of project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Absolute zekerheid is niet te verkrijgen en daarom niet vereist. Er mag echter wetenschappelijk gezien 'redelijkerwijs geen twijfel' bestaan omtrent de afwezigheid van schadelijke gevolgen.

Verhouding artikel 6 lid 2 en artikel 6 lid 3

Het Hof maakt duidelijk dat bij elk toestemmingsmoment waarop de ecologische gevolgen van een activiteit -opnieuw- worden beoordeeld, voor een plan of project, waarvoor significante gevolgen voor een beschermd gebied niet kunnen worden uitgesloten, op grond van artikel 6 lid 3 moet worden getoetst (is een passende beoordeling nodig en zo ja, wat levert die op?). Toestemming na toetsing op grond van artikel 6 lid 3 impliceert dat het project het betrokken gebied niet aantast. Mocht dit naderhand toch gebeuren dan zal artikel 6 lid 2 toegepast moeten worden. De lidstaten moeten dan passende maatregelen treffen om te zorgen dat de habitats in die gebieden niet verslechteren en er geen storende factoren van betekenis optreden voor de soorten waarvoor die zones zijn aangewezen

Directe werking artikel 6 lid 3

De verwijzende rechter had in de Kokkelvisserij-zaak het Hof de vraag voorgelegd of artikel 6 lid 2 en lid 3 van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking hadden, in die zin dat particulieren zich daarop voor de nationale rechter kunnen beroepen. Het Hof gaat echter alleen in op de rechtstreekse werking van artikel 6 lid 3. Ondanks het feit dat deze bepaling niet rechten en verplichtingen van particulieren raakt, neemt het Hof toch directe werking aan. Eerder deed het Hof dit al in de zaak Wells met betrekking tot een vergelijkbare bepaling uit de MER-richtlijn. Natuurbeschermingsorganisaties kunnen zich dankzij deze uitspraken dus beroepen op de betreffende bepalingen uit de richtlijn indien het bevoegd gezag heeft nagelaten te toetsen overeenkomstig de richtlijnen.

Verhouding artikel 6 lid 3 en artikel 6 lid 4

Deze twee bepalingen bevatten verschillende beoordelingsfasen. Op grond van artikel 6 lid 3 wordt, nadat de passende beoordeling is gemaakt, besloten of voor een bepaald plan/project toestemming kan worden verleend gezien de conclusies over de gevolgen van het plan/project voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Indien die beslissing negatief uitvalt, en een plan of project volgens het bevoegde gezag bij gebrek aan alternatieve oplossingen om dwingende redenen van groot openbaar belang toch moet worden gerealiseerd, moet het in artikel 6 lid 4 bedoelde onderzoek worden verricht. Het bevoegd gezag beoordeelt vervolgens of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 6 lid 4 en dus of voor het plan of project wellicht toestemming kan worden verleend op grond van deze bepaling.

Eerste inventarisatie van mogelijke effecten

De definitie van "project" en de verhouding tussen lid 2 en lid 3 van artikel 6 van de Habitatrichtlijn hebben gevolgen voor de tot voor kort door Nederland gevolgde uitleg van die verhouding. De Nederlandse uitleg is steeds geweest dat alleen voor nieuwe projecten een passende beoordeling hoefde te worden gemaakt, terwijl voor bestaande activiteiten alleen de vangnetbepaling van het tweede lid van artikel 6 gold. Daarbij werden activiteiten, die steeds van jaar tot jaar, voor een beperkte periode werden vergund, zoals de kokkelvisserij, aangemerkt als bestaande activiteiten, die geen toets op basis van artikel 6 lid 3 behoeven.

Met de uitspraak in de zaak Kokkelvisserij is duidelijk dat in dergelijke gevallen ook het toetsingskader van artikel 6 lid 3 van de richtlijn zal moeten worden doorlopen.

Uit de uitspraak in de zaak Kokkelvisserij is af te leiden dat steeds wanneer een nieuw oordeel over de ecologische gevolgen omtrent een project aan de orde is, toetsing ingevolge het derde lid moet plaatsvinden. Dat geldt dus niet alleen voor nieuwe projecten, maar ook voor uitbreiding of wijziging van bestaande activiteiten, wanneer nog het principebesluit moet vallen of deze doorgang kunnen vinden en - zoals in de hier aan de orde zijnde casus - voor activiteiten waarvoor periodiek opnieuw in vergunningverlening is voorzien.
Ook maakt de uitspraak in de zaak Kokkelvisserij duidelijk dat de 'voortoets' redelijk streng is. Een passende beoordeling mag van het Hof slechts achterwege blijven als op grond van objectieve gegevens significante gevolgen kunnen worden uitgesloten.

De conclusie moet dan ook luiden dat op grond van de uitspraak in de zaak Kokkelvisserij er in de praktijk waarschijnlijk vaker een passende beoordeling zal moeten plaatsvinden. Ten eerste omdat ook vermeende bestaande projecten onder artikel 6 lid 3 kunnen vallen en ten tweede omdat de 'voortoets' redelijk streng is, waardoor al snel een passende beoordeling moet worden gemaakt . Wel blijkt uit de zaak Commissie/Nederland dat bij die eventuele 'passende beoordeling', niet de elementen hoeven te worden meegenomen die artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn noemt.

Voorstel voor behandeling

De ICER stuurt dit fiche ter kennisneming aan de Ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, van Economische Zaken, van Buitenlandse Zaken, van Verkeer &Waterstaat, van Justitie en van Defensie en verzoekt de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie om het fiche door te zenden aan het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten respectievelijk aan de Raad voor de Rechtspraak.