C-129/00, Commissie tegen Italië, arrest van 9 december 2003
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van 9 december 2003, zaak C-129/00, Commissie / Italië
Betrokken departementen EZ, BZ en Jus
Sleutelwoorden Niet-nakoming - Met gemeenschapsrecht strijdige uitlegging van nationale wet door rechtspraak en administratieve praktijk - voorwaarden voor terugvordering door belanghebbenden van onverschuldigd betaalde bedragen - opdracht aan wetgever om wetgeving zodanig te veranderen dat strijdige uitlegging door rechtspraak niet langer mogelijk is.
Beleidsrelevantie De uitspraak bevestigt dat een inbreukprocedure tegen een lidstaat kan worden ingesteld wegens nationale rechterlijke uitspraken die in strijd zijn met het gemeenschapsrecht. Het Hof begrenst deze mogelijkheid wel door aan te geven dat geïsoleerde of enkele afwijkende beslissingen in een jurisprudentiële context incidentele rechterlijke uitspraken hier niet of minder makkelijk aanleiding toe geven. Het gaat om de lijn in de jurisprudentie. Het feit dat de hoogste rechter van een lidstaat een verkeerde interpretatie niet afwijst of zelfs bevestigt, geeft evenwel voldoende aanleiding om tot een inbreukprocedure over te gaan. Uiteindelijk is de nationale wetgever verplicht om de wetgeving zodanig aan te passen dat de strijdige rechterlijke interpretatie niet langer mogelijk is.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In deze zaak is er sprake van een inbreukprocedure waarin de Europese Commissie het Hof van Justitie verzoekt vast te stellen dat Italië zijn communautaire verplichtingen niet is nagekomen door de handhaving van een wettelijke bepaling zoals deze in de praktijk wordt toegepast en uitgelegd. Het gaat daarbij om de toepassing en interpretatie van een regel die het mogelijk maakt om terugbetaling te verkrijgen van met communautair recht strijdige belastingen of heffingen. Naar Italiaans recht geldt op deze regel de beperking dat een dergelijke terugbetaling niet mogelijk is, indien de belasting of heffing is afgewenteld op een derde (artikel 29, lid 2, van wet nr. 428/1990). De Italiaanse rechtspraak (met name het Hof van Cassatie) heeft daaraan enkele bewijsregels verbonden die in feite neer komen op een omkering van de bewijslast die het de belastingbetaler praktisch onmogelijk maakt onverschuldigde belastingen en heffingen terug te vragen. Een vergelijkbare bewijsregel in de Italiaanse wet zelf is al eerder door het Hof van Justitie in het kader van een prejudiciële procedure behandeld (Zaak C-343/96, Dilexport, arrest van 9 februari 1999).
Het Hof kwam toen tot de vaststelling "dat het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat een lidstaat aan de terugbetaling van met het gemeenschapsrecht strijdige douanerechten en heffingen een voorwaarde verbindt, zoals dat die rechten of heffingen niet op derden zijn afgewenteld, waarbij het bewijs dat aan die voorwaarde is voldaan door de aanvrager moet worden geleverd". De Europese Commissie heeft in het kader van deze procedure aangegeven dat de toepassing van artikel 29, lid 2, van wet nr. 428/1990 door de nationale administratie en de rechterlijke instanties tot hetzelfde resultaat leiden als reeds door het Hof als strijdig met het gemeenschapsrecht is gekwalificeerd. Onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie bevestigt het Hof dat ook rechterlijke uitspraken kunnen leiden tot een inbreuk op het gemeenschapsrecht waardoor tegen een lidstaat ook uit dien hoofde een inbreukprocedure kan worden gestart. Tevens onderstreept het Hof dat de strekking van nationale wetgeving en bestuursrechtelijke bepalingen moeten worden beoordeeld met inachtneming van de uitspraken van nationale rechters. Daaraan wordt de beperking toegevoegd dat hierbij geen rekening kan worden gehouden met geïsoleerde of enkele afwijkende rechterlijke uitspraken die afwijken van de algemene lijn die in de jurisprudentie vastligt of met een uitleg die door de hoogste rechter wordt afgewezen. Deze beperking is echter niet aan de orde wanneer een onjuiste rechtsopvatting door de hoogste rechterlijke instantie wordt bevestigd of zelfs wordt opgelegd aan de lagere rechters. Het Hof merkt ook op dat wanneer nationale wetgeving op verschillende wijze wordt geïnterpreteerd, waarbij sommige rechterlijke interpretaties verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht en andere interpretaties niet, er sprake is van een wettelijke regeling die onvoldoende duidelijk is om een met het gemeenschapsrecht verenigbare toepassing te verzekeren.
Bij toetsing door het Hof van de interpretatie door het Italiaanse Hof van Cassatie van de Italiaanse wettelijke bepaling, constateert het Hof dat deze op gespannen voet staat met eerdere jurisprudentie van het Hof van Justitie. Opgemerkt wordt, dat het Hof bij de toetsing van de bewijsvermoedens ook rekening houdt met economische redenen. Het Hof concludeert dan ook dat de omkering van de bewijslast bij het terugkrijgen van een onterecht betaalde heffing of belasting in strijd zijn met het gemeenschapsrecht. Het Hof zet dan de volgende stap door te concluderen dat Italië in strijd met zijn communautaire verplichtingen heeft gehandeld door de betrokken wet niet zodanig te wijzigen dat deze onjuiste rechterlijke interpretatie niet (langer) mogelijk is.
Korte analyse De bevestiging dat een inbreukprocedure tegen een lidstaat kan worden ingesteld wegens nationale rechterlijke uitspraken die in strijd zijn met het gemeenschapsrecht, is weinig opzienbarend. Uit eerdere jurisprudentie volgde al dat de aansprakelijkheid van een lidstaat voor schendingen van het gemeenschapsrecht ook in het geding is voor de handelingen van een constitutioneel onafhankelijke instelling van de desbetreffende lidstaat (Zie o.a. zaak 77/69, Commissie / België, arrest van 5 mei 1970).
De rechterlijke macht maakt onderdeel uit van de staatsinrichting van een lidstaat en daarmee is de aansprakelijkheid van de lidstaat jegens de EU voor de gedragingen van de rechterlijke macht gegeven. Opmerkelijk is evenwel de opdracht van het Hof aan de wetgever om zijn wetgeving zodanig aan te passen dat de met het gemeenschapsrecht strijdige rechterlijke interpretatie niet langer mogelijk is. In essentie eist het Hof dat de wetgever de rechter bijstuurt door middel van een wetswijziging wanneer de uitspraken van de rechter dusdanig van invloed zijn dat daarmee een "regel" of structurele interpretatie tot stand komt die in strijd is met het gemeenschapsrecht. Deze eis past binnen de wens van de Europese rechter om de effectieve werking van het gemeenschapsrecht te allen tijde te waarborgen. In de conclusie van de AG wordt, in tegenstelling tot de uitspraak zelf, uitdrukkelijk aangegeven dat een dergelijke opdracht wel degelijk te verenigen valt met de onafhankelijke rol van de rechterlijke macht, omdat de rechterlijke macht binnen de kaders van de nationale regelgeving dient te opereren en dus daar ook aan gebonden is. Dit arrest lost het probleem van met gemeenschapsrecht strijdige rechterlijke interpretatie slechts gedeeltelijk op. De mogelijkheden van de wetgever om verkeerde rechterlijke interpretaties van een bepaalde wettelijke regel te corrigeren zijn beperkt, omdat de rechter vaak ruime mogelijke interpretatietechnieken of -bevoegdheden tot zijn beschikking heeft. Dit geldt des te sterker voor de hoogste rechterlijke instanties en met name bij de constitutionele rechters die diverse lidstaten kennen. Tenslotte wordt gewezen op de beperking die het Hof aanlegt dat het moet gaan om een lijn in de jurisprudentie en niet zozeer om een incidentele uitspraak.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Dit arrest heeft geen directe gevolgen voor Nederlandse wetgeving of de rechtspraktijk. Wel kan jurisprudentie van nationale rechters aanleiding geven tot inbreukprocedures en uiteindelijk leiden tot de verplichting om nationale wetgeving zodanig te formuleren dat de strijdige rechterlijke uitlegging niet langer mogelijk is. Dit betekent, dat de wetgever alert zal moeten zijn op ontwikkelingen in de nationale rechtspraak die in strijd zijn met het Europees recht.
Overigens is Nederland bij brief d.d. 3 februari 2004 in gebreke gesteld ter zake van de door de Hoge Raad gegeven interpretatie van de in Vo. nr. 1408/71 neergelegde bepalingen inzake de vaststelling van de toe te passen wetgeving, in het bijzonder met betrekking tot de verzekerings- en premieplicht van gedetacheerde werknemers ingevolge de Nederlandse sociale zekerheidswetgeving.
Voorstel voor behandeling De ICER stuurt het arrest en het fiche ter kennisneming aan alle Ministers en verzoekt de Minister van Justitie om het fiche door te zenden aan de Raad voor de Rechtspraak.
