C-137/14, Europese Commissie/Bondsrepubliek Duitsland (toegang tot de rechter in mer- en RIE zaken)
Signaleringsfiche Arrest van het Hof van Justitie van 15 oktober 2015
Betrokken departementen IenM, VenJ, EZ
Sleutelwoorden Niet-nakoming – Richtlijn 2011/92/EU – Milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten – Artikel 11 – Richtlijn 2010/75/EU – Industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) – Artikel 25 – Toegang tot de rechter – Daarmee niet overeenstemmende nationale procedurele regeling
Beleidsrelevantie In dit arrest geeft het Hof uitleg over de ‘toegang tot de rechter’-bepalingen van de richtlijn milieueffectrapportage (mer-richtlijn) en de Richtlijn Industriële Emissies (RIE). De uitleg van het Hof is relevant voor de vraag of het Nederlandse bestuursprocesrecht in overeenstemming is met deze bepalingen. Het gaat dan met name om het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a Awb), de mogelijkheid om gebreken te passeren (artikel 6:22 Awb) en de jurisprudentie die inhoudt dat in beroep alleen besluitonderdelen kunnen worden aangevochten die tijdens de bestuurlijke voorprocedure zijn bestreden (de zogenoemde ‘onderdelentrechter’; artikel 6:13 Awb en daaraan verwante artikelen 1.6 en 1.6a Crisis- en herstelwet). Op grond van het relativiteitsvereiste vernietigt een bestuursrechter een besluit niet als sprake is van strijd met een regel of beginsel als die kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Het arrest geeft geen aanleiding deze regelgeving te wijzigen. Het bevat wel belangrijke noties voor de toepassing van deze bepalingen door nationale rechters. Daarmee is niet uitgesloten dat het arrest aanleiding is voor nieuwe nationale jurisprudentie.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De Europese Commissie is de inbreukprocedure tegen Duitsland gestart naar aanleiding van een klacht. De klacht had betrekking op de implementatie van de artikelen 11 van de mer-richtlijn en 25 van de RIE. Deze bepalingen gaan over toegang tot de rechter en geven uitvoering aan artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus. De Commissie meende dat de Duitse regelgeving op drie punten niet strookt met deze bepalingen. Ten eerste voerde de Commissie aan dat Duitsland de mogelijkheid van vernietiging van overheidsbesluiten die onder deze richtlijnen vallen, ten onrechte beperkt tot gevallen waarin sprake is van schending van bepalingen waarbij aan particulieren rechten worden verleend (schutznorm). Omdat de lidstaat op grond van de genoemde bepalingen bevoegd is voor de ontvankelijkheid van beroepen van particulieren voorwaarden te stellen, zoals het vereiste dat inbreuk is gemaakt op een subjectief recht, mag de lidstaat naar het oordeel van het Hof ook bepalen dat voor de nietigverklaring van een overheidsbesluit een subjectief recht geschonden moet zijn. Deze beperking kan echter niet worden toegepast op milieuorganisaties, omdat dat in strijd zou zijn met de doelstellingen van deze bepalingen over toegang tot de rechter. De tweede grief ging over de beperkte mogelijkheid om procedurefouten aan te voeren als reden voor nietigverklaring van een overheidsbesluit. Volgens het Hof moet het betrokken publiek, overeenkomstig het doel van een ruime toegang tot de rechter, in beginsel iedere procedurefout in beroep kunnen aanvoeren waarmee de rechtmatigheid van een in de richtlijn bedoeld besluit wordt betwist. De voorwaarde dat de verzoeker moet bewijzen dat er een causaal verband bestaat tussen de aangevoerde procedurefout en de uitkomst van het aangevochten besluit maakt de uitoefening van het beroepsrecht uiterst moeilijk en doet afbreuk aan het doel het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen. Het Hof acht dit een schending van artikel 11 mer-richtlijn. Ten derde meende de Commissie dat Duitsland ten onrechte de rechterlijke toetsing beperkt tot bezwaren die gedurende de bestuurlijke procedure zijn ingediend. Het Hof herhaalt dat artikel 11 van de mer-richtlijn niet de middelen beperkt die in beroep kunnen worden aangevoerd ( zie punt 37, C-115/09, Trianel). Ook kan zo’n beperking van de aard van de middelen niet worden gerechtvaardigd door het rechtszekerheidbeginsel. Naar aanleiding van het argument van Duitsland dat hiermee de doeltreffendheid van bestuurlijke procedures wordt gediend, overweegt het Hof onder meer dat het doel van deze bepalingen niet alleen is een zo ruim mogelijke toegang tot rechterlijke toetsing te waarborgen, maar ook om het mogelijk te maken dat de rechterlijke toetsing betrekking heeft op de materiële of formele rechtmatigheid van het besluit in zijn geheel. De nationale wetgever mag ten behoeve van de doeltreffendheid van de gerechtelijke procedure wel specifieke procedurevoorschriften vaststellen, zoals de regel dat een argument niet-ontvankelijk is als het misbruik of kwade trouw oplevert. Het Hof oordeelt vervolgens ook dat de Duitse reparatiewetgeving ter uitvoering van het arrest C 115/09 in strijd is met de mer-richtlijn. Die wetgeving is ten onrechte in tijd beperkt tot alleen bestuurlijke procedures, vergunningprocedures en beroepsprocedures die op 12 mei 2011 aanhangig waren of na die datum zijn ingeleid, maar op moment van inwerkingtreding van die reparatiewet nog niet waren beëindigd. Die reparatie moet ook gelden voor vergunningprocedures die voor 25 juni 2005 zijn ingeleid, indien de vergunning na deze datum is afgegeven. Beroep op eerbiediging van het beginsel van het gezag van gewijsde gaat niet op, zoals geoordeeld in Gemeinde Altrip (C-72/12).
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Het arrest geeft geen aanleiding de regelgeving te wijzigen, maar bevat wel belangrijke noties die de nationale rechter moet betrekken bij het beoordelen van geschillen over besluiten, handelen of nalaten vallend onder artikel 9, lid 2, Verdrag van Aarhus (in ieder geval de artikelen 11 mer-richtlijn en 25 RIE). Zo zal de rechter in het kader van artikel 8:69a Awb het relativiteitsvereiste niet mogen tegenwerpen aan milieuorganisaties. Bij de totstandkoming van artikel 8:69a Awb is hier overigens al rekening meegehouden. Ook zal de rechter bij de beoordeling of gebreken gepasseerd kunnen worden (artikel 6:22 Awb) niet de bewijslast dat een fout in de procedure toch moet leiden tot vernietiging van het besluit bij de appellant mogen leggen. Dat is zeker het geval bij procedurefouten in het kader van de mer-richtlijn, die o.a. juist tot doel heeft procedurele waarborgen vast te leggen m.b.t. voorlichting en inspraak van het publiek. Wat betreft het oordeel van het Hof dat het beroep niet beperkt mag worden tot middelen die tijdens bestuurlijke procedure zijn geformuleerd (artikel 6:13 Awb) kan worden opgemerkt dat in Nederland in milieugeschillen, anders dan in Duitsland, wel andere gronden in beroep kunnen worden aangevoerd dan in de bestuurlijke voorprocedure aangevoerd. In zoverre strookt de Nederlandse praktijk dus met de uitleg van het Hof. Er kunnen op basis van de jurisprudentie echter (in beginsel) in beroep geen andere besluitonderdelen worden aangevochten dan in de voorprocedure. Het Hof gaat op dit (Nederlandse) onderscheid tussen ‘gronden’ en ‘besluitonderdelen’ niet in. Wel hecht het Hof veel waarde aan het feit dat volgens de EU-bepalingen en het Verdrag van Aarhus de rechterlijke toetsing betrekking moet hebben op de materiële en formele rechtmatigheid van het besluit in zijn geheel. Niet duidelijk is of en zo ja, welke gevolgen het arrest op dit punt heeft. Eventuele ontwikkelingen in de jurisprudentie hierover moeten worden afgewacht. Het Hof geeft in dit kader beperkte voorbeelden van procedurevoorschriften die de omvang van het beroep mogen beperken teneinde de rechterlijke procedures doeltreffend te laten verlopen (misbruik of kwade trouw). Tot slot bevat het arrest interessante overwegingen over hoe ver terug in de tijd reparaties van implementatie naar aanleiding van Hofveroordelingen moeten gaan.
Voorstel voor behandeling De ICER-H heeft dit fiche vastgesteld en zendt dit fiche en het arrest ter kennisgeving aan de leden van het IOWJZ. Indien nodig kan het fiche ter kennisname aan hun Ministers worden doorgeleid. De minister van VenJ wordt verzocht het fiche door te sturen aan de Raad voor de Rechtspraak. Een vervolgfiche is niet nodig.
Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie
