C-149/96, Portugal tegen Raad, arrest van 23 november 1999
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG 23 november 1999, C-149/96, Portugal tegen Raad
Betrokken departementen Alle
Sleutelwoorden Handelspolitiek- Inroepbaarheid WTO-regels - Markttoegang voor textielproducten
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Portugal stelt beroep tot nietigverklaring in tegen Besluit 96/386/EG van de Raad van 26 februari 1996 betreffende de sluiting van Memoranda van Overeenstemming tussen de EG en de Islamitische Republiek Pakistan en tussen de EG en de Republiek India inzake regelingen op het gebied van de toegang tot de markt voor textielproducten (PB 1996 L 153/47). Volgens Portugal is dit besluit in strijd met een aantal voorschriften en beginselen van zowel het WTO-recht als van het gemeenschapsrecht.
Wat betreft de WTO-regels, stelt Portugal dat het bestreden besluit in strijd is met GATT-1994, de Overeenkomst inzake textiel- en kledingproducten en de Overeenkomst inzake procedures op het gebied van invoervergunningen. Deze overeenkomsten zijn als bijlagen opgenomen bij de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie. Zij zijn door de EG goedgekeurd bij Besluit 94/800/EG van de Raad van 22 december 1994 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de onder haar vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale handelsbesprekingen, in het kader van de Uruguay-Ronde (1986-1994) voortvloeiende overeenkomsten (PB 1994, L 336/1).
Het Hof onderzoekt of Portugal zich in het kader van een direct nietigheidsberoep op de genoemde WTO-bepalingen kan beroepen. In dit verband stelt het Hof eerst vast dat, volgens de regels van het volkenrecht, de gemeenschapsinstellingen die bevoegd zijn met derde landen over een overeenkomst te onderhandelen en deze af te sluiten, met deze landen mogen overeenkomen welke werking de bepalingen van de overeenkomst in de interne rechtsorde van de verdragssluitende partijen zullen hebben. Alleen wanneer deze vraag in de overeenkomst niet is geregeld, dienen de bevoegde rechters, en met name het Hof in het kader van zijn bevoegdheid krachtens het EG-verdrag, deze uitleggingsvraag te beantwoorden. Volgens de algemene regels van het volkenrecht moet iedere overeenkomst door partijen te goeder trouw worden uitgevoerd. Hoewel aldus elke partij verantwoordelijk is voor de volledige uitvoering van de door haar aangegane verplichtingen, mag zij toch bepalen welke maatregelen rechtens geschikt zijn om dit doel in haar rechtsorde te bereiken. Dit is slechts anders indien bij uitlegging van inhoud en doel van de overeenkomst blijkt, dat deze maatregelen in de overeenkomst zelf zijn vastgelegd (arrest van 26 oktober 1982, zaak 104/81, Kupferberg, Jur. 1982, p. 3641).
Daarom onderzoekt het Hof de bepalingen van het Memorandum van Overeenstemming inzake de regels en procedures betreffende de beslechting van geschillen (bijlage 2 bij de WTO-oprichtingsovereenkomst). Volgens artikel 3, lid 7, van dit Memorandum is de eerste doelstelling van de geschillenregeling te bewerkstelligen dat maatregelen van een lid van de WTO die in strijd zijn met de WTO-voorschriften, worden ingetrokken. Indien onmiddellijke intrekking van een dergelijke strijdige maatregel echter niet uitvoerbaar is, dan kan als tijdelijke maatregel (tot aan de intrekking van de strijdige maatregel) worden volstaan met het bieden van schadevergoeding. Verder bepaalt artikel 22, lid 2, van het Memorandum dat indien een lid de strijdige maatregel niet in overeenstemming brengt met de WTO-regels, dit lid onderhandelingen dient aan te gaan met een partij die een beroep heeft gedaan op de procedures voor geschillenbeslechting. Het doel daarvan is om tot een wederzijds aanvaardbare compensatie te komen.
Zouden nu de gerechten de met WTO-Overeenkomsten onverenigbare interne maatregelen niet mogen toepassen, dan zou aan de wetgevende en bestuurlijke organen van de WTO-leden de vrijheid worden ontnomen die door artikel 22 van het Memorandum aan hen is toegekend, namelijk om via onderhandelingen tot een (tijdelijke) oplossing te komen. Uit deze uitlegging van de WTO-overeenkomsten blijkt derhalve dat daarin niet is vastgelegd op welke wijze de WTO-leden deze Overeenkomsten in hun interne rechtsorde dienen om te zetten.
Wat in het bijzonder de toepassing van de WTO-Overeenkomsten in de communautare rechtsorde betreft, benadrukt het Hof dat het WTO-oprichtingsverdrag uitgaat van het beginsel van onderhandelingen op basis van wederkerigheid en wederzijds voordeel. Daarom onderscheidt de WTO-oprichtingsovereenkomst zich van andere overeenkomsten met derde landen die gekenmerkt worden door een zekere asymmetrie van verplichtingen, of die een bijzondere relatie met de Gemeenschap instellen. Bovendien menen enkele leden, die tot de belangrijkste handelspartners van de Gemeenschap behoren, dat de WTO-Overeenkomsten niet tot de normen behoren waaraan hun gerechten de rechtmatigheid van interne rechtsvoorschriften mogen toetsen. Weliswaar ontbreekt de wederkerigheid bij de uitvoering van een overeenkomst nog niet vanwege het enkele feit dat rechters van de ene partij enige bepalingen van deze overeenkomst rechtstreeks toepassen, terwijl de rechters van de andere partij dit niet doen (arrest Kupferberg); niettemin kan een dergelijk gebrek aan wederkerigheid aan de zijde van de handelspartners van de Gemeenschap inzake de uitvoering van de WTO-Overeenkomsten, tot een onevenwichtigheid leiden. Zou de gemeenschapsrechter tot taak hebben om de verenigbaarheid van het gemeenschapsrecht met de WTO-Overeenkomsten te verzekeren, dan zou aan de wetgevende en bestuurlijke organen van de Gemeenschap te speelruimte worden ontnomen waarover de vergelijkbare organen van de handelspartners van de Gemeenschap wel beschikken. Derhalve behoren de WTO-Overeenkomsten, gelet op hun aard en structuur, niet tot de voorschriften waaraan het Hof de rechtmatigheid van handelingen van de EG-instellingen kan toetsen. Deze uitlegging is bovendien in overeenstemming met de laatste overweging van Besluit 94/800/EEG, volgens welke "de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie, met inbegrip van de bijlagen daarvan, niet van dien aard is dat men er zich rechtstreeks voor de rechterlijke instanties van de Gemeenschap of de Lid-Staten op kan beroepen".
Slechts indien de Gemeenschap uitvoering geeft aan een in het kader van de WTO aangegane verplichting, of indien de gemeenschapshandeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de WTO-Overeenkomst verwijst, dient het Hof de rechtmatigheid van de betrokken gemeenschapsinstelling te toetsen aan de WTO-regels (arresten van 22 juni 1989, zaak 70/87, Fediol, Jur. 1989, blz. 1781, 7 mei 1991, zaak C-69/89, Nakajima, Jur. 1991, blz. I-2069). Daarvan is in casu echter geen sprake: het bestreden besluit beoogt geen uitvoering te geven aan bepaalde WTO-verplichtingen in de communautaire rechtsorde, noch verwijst dit besluit uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de WTO-Overeenkomsten. Derhalve kan Portugal niet aanvoeren dat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met bepaalde voorschriften en beginselen van Gemeenschapsrecht.
Korte analyse Het Hof had eerder reeds in zijn rechtspraak (arresten van 12 december 1972, gevoegde zaken 21 tot en met 24/72, International Fruit Company, Jur. 1972, blz. 1219, punt 20 en volgende, en 5 oktober 1994, zaak C-2809/93, Duitsland/Raad ('bananenarrest'), Jur. 1994, blz. I-4973, punt 106) rechtstreekse werking ontzegd aan GATT 1947, omdat deze wordt gekenmerkt door een grote soepelheid van haar bepalingen, onder meer met betrekking tot de regeling van geschillen tussen de verdragsluitende partijen. Omdat de WTO-Overeenkomst en de in de bijlagen genoemde overeenkomsten (hierna: WTO-Overeenkomsten) meer juridisch van opzet zijn dan met GATT 1947 het geval was (meer preciese formuleringen, geschillenbeslechtingsprocedure enz.) rees de vraag of aan de WTO-overeenkomsten wΦl rechtstreekse werking zou moeten worden toegekend. Dit nu is in dit arrest door het Hof afgewezen. Het Hof heeft bepaald dat de WTO-overeenkomsten niet kunnen worden ingeroepen. Het gebruikt daarvoor de (politieke) argumenten die ook door Raad en de Commissie steeds naar voren zijn gebracht: (1) de geschillenbeslechtingsregels laten toe dat een Verdragspartij, in plaats van met de WTO strijdige regels in te trekken, onderhandelt over alternatieve oplossingen en, op tijdelijke basis, schade vergoeding regelt. Deze optie zou worden doorkruist, indien de rechter regels die met de WTO strijdig zijn, zonder meer ter zijde zou kunnen stellen, en (2) de WTO-Overeenkomsten zijn gebaseerd op wederkerigheid. Aangezien de Verenigde Staten en Canada bij de doorvoering van de WTO-Overeenkomsten in nationaal recht uitdrukkelijk hebben bepaald dat daaraan in de nationale rechtsorde geen directe werking toekomt, zou het toekennen van directe werking in de Europese Gemeenschappen leiden tot een onevenwichtigheid en de Europese Gemeenschappen in een nadelige positie plaatsen ten opzichte van haar handelspartners.
De redenering van het Hof strookt ook met Raadsbesluit 94/800/EEG, waarbij de Europese Gemeenschappen de WTO-Overeenkomsten, voor zover binnen hun bevoegdheid vallend, heeft goedgekeurd. In dit besluit is uitdrukkelijk vastgelegd dat de wil van de Gemeenschap te worden gebonden aan de WTO-overeenkomsten geen betrekking had op eventuele rechtstreekse werking. Net als bij GATT-1947 is beroep op een WTO-bepaling echter wel mogelijk indien een bepaling van gemeenschapsrecht ertoe strekt uitvoering te geven aan een in het kader van de WTO aangegane specifieke verplichting of indien in een gemeenschapshandeling direct wordt verwezen naar preciese bepalingen uit de WTO-Overeenkomsten (de zogenaamde indirecte werking van de WTO-Overeenkomsten).
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Omdat het arrest in algemene termen is geformuleerd, geldt de afwijzing van inroepbaarheid van WTO-regels voor de rechter voor alle onderdelen van de WTO-Overeenkomsten (dus inclusief de bijlagen) en is dus relevant voor alle door de WTO bestreken beleidsterreinen (landbouw, sanitaire voorschriften, diensten, intellectuele eigendom enz.).
Het arrest is van toepassing op twee soorten casusposities: (1) een instelling, een lidstaat, of een belanghebbende particulier (bijvoorbeeld een importeur van dollarbananen) kan niet met een beroep op de WTO-Overeenkomsten voor het Hof van Justitie de rechtsgeldigheid aanvechten van een gemeenschapshandeling. Het Hof bereikt hiermee dat geschillen over de WTO-conformiteit van EG-regelgeving uitsluitend wordt neergelegd bij het bij de WTO-Overeenkomsten opgerichte Orgaan voor Geschillenbeslechting, (2) voor de nationale rechter kan geen beroep worden gedaan op WTO-bepalingen om de rechtsgeldigheid van een gemeenschapshandeling dan wel een nationale bepaling ter uitvoering van EG-recht aan te vechten (bijvoorbeeld een importeur die weigering van afgifte van een invoercertificaat door een nationale uitvoeringsinstantie aanvechten).
De Nederlandse regering heeft in diverse zaken aangegeven dat de vraag naar de rechtstreekse werking van de WTO-Overeenkomsten bevestigend moet worden beantwoord omdat de WTO-Overeenkomsten bepalingen bevatten (bijvoorbeeld artikel 50 TRIPs) waarvan de bewoordingen voldoen aan de voorwaarden die in de rechtspraak van het Hof zijn gesteld voor de rechtstreekse toepasselijkheid van een door de Gemeenschap met derde staten gesloten overeenkomst (zaak 301/97, Koninkrijk der Nederlanden/ Raad van de Europese Unie; zaak C-53/96, HermΦs). In zaak C-392/98 (Assco) is de Nederlandse Regering op dit standpunt echter teruggekomen en heeft zij aangegeven dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord omdat de inhoud van de WTO-Overeenkomsten duidelijk maakt dat niet kan worden aangenomen dat rechtstreekse werking van deze overeenkomsten is beoogd en diverse partijen bij de WTO-Overeenkomsten uitdrukkelijk hebben uitgesproken dat directe werking van de WTO-Overeenkomsten niet is beoogd. Dit laatste standpunt van de Nederlandse regering wordt nu in dit arrest bevestigd.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het fiche met het bijbehorende arrest aan de ICER-U teneinde te bezoen welke gevolgen het arrest heeft voor de inroepbaarheid van WTO-bepalingen voor de nationale rechter.
