C-152/98, Commissie tegen Nederland, arrest van 10 mei 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG zaak C-152/98 van 10 mei 2001, Commissie van de EG tegen het Koninkrijk der Nederlanden
Betrokken departementen VenW, VROM
Sleutelwoorden Niet-nakoming, Richtlijn 76/464/EEG, Verontreiniging van het aquatisch milieu, Niet-uitvoering
Beleidsrelevantie Deze uitspraak leidt ertoe dat Nederland een programma moet opstellen waarin kwaliteitsdoelstellingen voor het water van het Scheldebekken zijn opgenomen met betrekking tot de stoffen van lijst I waarvoor geen communautaire grenswaarden zijn vastgesteld en die in dat water kunnen voorkomen. De tenuitvoerlegging van het vonnis is inmiddels ter hand genomen. Voor de vierde categorie van stoffen van lijst II en voor enkele stoffen van de eerste categorie zijn inmiddels kwaliteitsdoelstellingen vastgesteld en opgenomen in de Vierde Nota Waterhuishouding. Voor een tweetal stoffen zijn nog steeds geen wetenschappelijke waarden bekend waarop normen gebaseerd kunnen worden. Hierover zal overleg met de Commissie plaatsvinden. In breder verband is van belang dat inmiddels in oktober 2000 richtlijn 2000/60/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid in werking is getreden welke gefaseerd richtlijn 76/464/EEG zal vervangen en op grond waarvan een nieuwe lijst van prioritaire stoffen wordt vastgesteld.
In de administratieve fase van een inbreukprocedure moet de Commissie reeds alle verwijten op tafel leggen; de Commissie kan niet later verwijten ("middelen") toevoegen in de fase dat de zaak voorligt bij het EG-Hof van Justitie ("contentieuze fase").
Feiten, redenering Hof en dictum De Commissie verwijt Nederland in onvoldoende mate uitvoering te hebben gegeven aan de verplichtingen uit richtlijn 76/464/EEG betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (verder te noemen: de richtlijn).
De richtlijn maakt onderscheid tussen twee categorieën stoffen: de stoffen van lijst I zijn naar hun aard schadelijk. De toxiciteit, persistentie en bio-accumulatie zijn absoluut. Hun schadelijkheid is niet afhankelijk van de toestand en de plaats van het aquatisch milieu waarin zij worden geloosd. De schadelijkheid van de stoffen van lijst II is relatief en hangt af van de kenmerken van de ontvangende wateren en de situering daarvan. De richtlijn beoogt de bescherming van het aquatisch milieu door de vervuiling daarvan door stoffen van lijst I te beëindigen en de vervuiling daarvan door stoffen van lijst II te verminderen. Hiertoe bepaalt de richtlijn welke maatregelen moeten worden getroffen.
De artikelen 3 t/m 6 geven aan dat de Raad van de Europese Unie op voorstel van de Commissie grenswaarden voor de onder lijst I vallende stoffen vaststelt en dat de in de vergunningen vast te stellen emissienormen deze grenswaarden niet mogen overschrijden. De lidstaten zijn wel bevoegd in de vergunningen strengere emissienormen op te nemen dan resulteren uit de toepassing van de door de Raad vastgestelde grenswaarden. De Raad heeft slechts voor 18 van de 132 op lijst I voorkomende stoffen grenswaarden vastgesteld. Artikel 7 bepaalt dat de lidstaten voor de onder lijst II vallende stoffen programma's opstellen die kwaliteitdoelstellingen voor het water moeten bevatten. Voor iedere lozing die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten is een vergunning vereist waarin emissienormen zijn opgenomen die zijn berekend aan de hand van de waterkwaliteitsdoelstellingen. Lijst II bepaalt in een eerste gedachtestreepje tevens dat die lijst ook omvat: de stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen genoemd in lijst I en waarvoor de grenswaarden bedoeld in artikel 6 van deze richtlijn niet worden vastgesteld.
De Commissie verwijt Nederland geen kwaliteitsdoelstellingen te hebben vastgesteld voor de stoffen van lijst I waarvoor nog geen communautaire grenswaarden zijn vastgesteld. Nederland heeft hiertegen ingebracht dat voor de 114 stoffen van lijst I waarvoor de Raad geen grenswaarden heeft vastgesteld slechts dan kwaliteitsdoelstellingen volgens het regime van artikel 7 moeten worden vastgesteld indien uitdrukkelijk communautair is besloten dat voor die stoffen op communautair niveau geen grenswaarden zullen worden vastgesteld. Zo lang een dergelijke beslissing niet is genomen zijn deze stoffen volgens Nederland onderworpen aan het regime van de artikelen 3 t/m 6 van de richtlijn en niet van artikel 7.
Het Hof beslist, onder verwijzing naar twee door haar eerder gewezen arresten, dat zowel uit het door de richtlijn ingevoerde stelsel als uit de bewoordingen van het eerste gedachtestreepje ondubbelzinnig blijkt, dat zolang geen emissiegrenswaarden voor de stoffen van lijst I zijn vastgesteld, deze stoffen voorlopig moeten worden behandeld als stoffen van lijst II, waarvoor het regime van artikel 7 van de richtlijn geldt. Naar aanleiding van de door Nederland aangevoerde argumenten betreffende het doel van de richtlijn oordeelt het Hof dat de vaststelling van emissiegrenswaarden door de Raad weliswaar strekt tot beëindiging van de verontreiniging van het water door de stoffen van lijst I, terwijl het regime van artikel 7 van de richtlijn slechts het opstellen van programma's met kwaliteitsdoelstellingen ter vermindering van de verontreiniging tot doel heeft, doch dat die beëindiging, zoals bedoeld in artikel 2 van de richtlijn, niet door de enkele vaststelling van die grenswaarden kan worden bewerkstelligd, omdat zij uiteindelijk volledig afhankelijk is van het niveau van de gekozen waarden. Bijgevolg wijkt het voorlopig onderwerpen van de stoffen van lijst I aan het regime voor de stoffen van lijst II niet af van het doel van de richtlijn.
Het Hof concludeert dat Nederland krachtens artikel 7 van de richtlijn verplicht was programma's met kwaliteitsdoelstellingen op te stellen voor de prioritaire stoffen van lijst I waarvoor geen communautaire grenswaarden waren vastgesteld. Zij voegt daaraan toe dat deze verplichting slechts geldt voor dat deel van de 114 stoffen dat daadwerkelijk in de Nederlandse wateren, in casu het water van het Scheldebekken, kan voorkomen.
Hiernaast had Nederland bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn geen kwaliteitsdoelstellingen vastgesteld voor bepaalde stoffen van de eerste categorie van stoffen van lijst II, te weten titaan, borium, uranium, tellurium en zilver, noch voor de daar genoemde stoffen van de vierde categorie. De redenen hiervoor waren dat niet duidelijk was welke stoffen precies onder de vierde categorie vallen alsmede het feit dat (internationaal) geen wetenschappelijk onderbouwde waarden te vinden waren die als basis voor de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen konden dienen.
Onder verwijzing naar eerdere arresten bepaalt het Hof dat het irrelevant is of de niet-nakoming door een lidstaat voortvloeit uit technische moeilijkheden die hij zou hebben ondervonden. De verplichting tot uitvoering van de richtlijn blijft bestaan. De Nederlandse regering had tijdig contact kunnen opnemen met de Commissie of wetenschappelijke studies kunnen doen verrichten. De volgens artikel 7, eerste lid, van de richtlijn bedoelde programma's moeten volgens artikel 7, derde lid, kwaliteitsdoelstellingen voor het water bevatten met betrekking tot de aanwezigheid van verontreinigende stoffen.
In de precontentieuze procedure heeft de Commissie Nederland slechts verweten met betrekking tot het Scheldebekken de verplichtingen uit richtlijn 76/464/EEG niet te zijn nagekomen. In haar verzoekschrift heeft de Commissie het Hof meer in het algemeen verzocht vast te stellen dat Nederland de op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Het Hof beslist dat het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk is voor zover het geen betrekking heeft op het Scheldebekken.
Het Hof beslist:
Korte analyse Nederland heeft verschillende argumenten aangevoerd waarom zij van mening is dat voor de stoffen van lijst I waarvoor geen communautaire grenswaarden zijn vastgesteld pas dan het regime van artikel 7 van toepassing kan zijn als uitdrukkelijk communautair is vastgesteld dat op communautair niveau geen grenswaarden zullen worden vastgesteld. Deze argumenten betreffen het doel van de richtlijn, het systeem van de richtlijn, de bewoordingen en de geschiedenis van de richtlijn, de consequenties die uit de door de Commissie voorgestane interpretatie voortvloeien alsmede de stelling dat het regime van de artikelen 3 t/m 6 van de richtlijn strenger is dan het regime van artikel 7.
Het Hof wijst het verweer van Nederland af, evenwel niet steeds op even overtuigende wijze. De argumenten omtrent het systeem en de bewoordingen van de richtlijn doet het Hof af met verwijzing naar twee eerdere arresten. In die arresten worden echter niet alle door Nederland aangevoerde argumenten behandeld. De weerlegging door het Hof van de argumenten betreffende het doel van de richtlijn is niet helder. Op de stelling dat het regime van de artikelen 3 t/m 6 strenger is dan het regime van artikel 7 en op de geschiedenis van de richtlijn gaat het Hof in het geheel niet in.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Deze uitspraak leidt ertoe dat Nederland een programma moet opstellen waarin kwaliteitsdoelstellingen voor het water van het Scheldebekken zijn opgenomen met betrekking tot de stoffen van lijst I waarvoor geen communautaire grenswaarden zijn vastgesteld en die in dat water kunnen voorkomen. In oktober 2000 is richtlijn 2000/60/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid in werking getreden welke gefaseerd richtlijn 76/464/EEG zal vervangen. Op zeer korte termijn zal op grond van de nieuwe richtlijn een lijst van prioritaire stoffen worden vastgesteld. Deze lijst zal op het moment van vaststelling ervan, ingevolge artikel 22 van de nieuwe richtlijn, de lijst van prioritaire stoffen op grond van de oude richtlijn vervangen. Deze nieuwe lijst bevat slechts 33 stoffen. Nederland heeft inmiddels de tenuitvoerlegging van het vonnis ter hand genomen. Zij zal vaststellen welke stoffen van de nieuwe prioriteitenlijst waarvoor geen communautaire grenswaarden zijn vastgesteld, in de Westerschelde kunnen voorkomen en voor de desbetreffende stoffen waarvoor in Nederland nog geen waterkwaliteitsdoelstellingen zijn geformuleerd een traject inzetten dat zal leiden tot het opnemen van dergelijke doelstellingen in een programma voor de Westerschelde. Verwacht wordt dat dit programma in de zomer van 2003 gereed zal zijn.
Voor de vierde categorie van stoffen van lijst II en voor enkele stoffen van de eerste categorie zijn inmiddels kwaliteitsdoelstellingen vastgesteld en opgenomen in de Vierde Nota Waterhuishouding. Voor tellurium en titanium zijn echter nog steeds geen wetenschappelijke waarden bekend waarop normen gebaseerd kunnen worden. Hierover zal overleg met de Commissie plaatsvinden. Ook zal overleg met de Commissie plaatsvinden over de wijze waarop Nederland uitvoering aan het vonnis wil geven. Van de zijde van de Commissie is inmiddels medegedeeld dat wegens een tekort aan capaciteit een dergelijk overleg niet voor het eind van de maand oktober kan plaatsvinden. De Commissie zal t.z.t. contact opnemen om een afspraak voor overleg te maken.
Tot slot bevestigt ook dit arrest het belang van de precontentieuze fase voor de omvang van het beroep: in de administratieve fase van een inbreukprocedure moet de Commissie reeds alle verwijten op tafel leggen; de Commissie kan niet later verwijten ("middelen") toevoegen in de fase dat de zaak voorligt bij het EG-Hof van Justitie ("contentieuze fase").
Voorstel voor behandeling Het fiche wordt toegezonden aan de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
