C-159/01, substraatteelt, arrest van 29 april 2004

Datum arrest, zaaknummer, partijen
Arrest van het Hof van Justitie van 29 april 2004 in zaak C-159/01 (Nederland / Commissie) (substraatteelt)

Betrokken departementen
Ministerie van VROM en Ministerie van LNV

Sleutelwoorden
Steunmaatregelen - gedeeltelijke vrijstelling van mineralen heffingen voor kas- of substraatteelt - rechtvaardiging door aard en opzet van het stelsel

Beleidsrelevantie
Het begrip staatssteun omvat niet alleen de positieve prestaties, zoals subsidies. Een vrijstelling van de verplichting om een 'boete' te betalen, moet ook worden beschouwd als staatssteun. Ook al is een heffingstelsel (zoals Minas) niet primair bedoeld om inkomsten voor de staat te genereren, toch kan een vrijstelling van het heffingstelsel eenzelfde voordeel aan een bepaalde groep ondernemingen verschaffen als bijvoorbeeld een subsidie.

Samenvatting van feiten, redenering en dictum
Op 1 januari 1998 is bij wijziging van de Meststoffenwet het stelsel van reguleren­de mineralenheffingen (mineralenaangiftesysteem, Minas) ingevoerd ter uitvoe­ring van richtlijn 91/676 van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescher­ming van water tegen ver­ont­reiniging door nitraten uit agrarische bronnen, PbEG L 375 (de Nitraatrichtlijn). Dit stelsel reguleert het gebruik van meststoffen op een bedrijf door middel van een mineralenbalans, uitgedrukt in kilogrammen stik­stof en fosfaat per jaar, waarbij het verschil tussen de aanvoer en afvoer van mi­ne­ralen naar en van het bedrijf niet groter mag zijn dan het in de wet vastgelegde toelaatbare verlies, de zogenoemde verliesnorm. Bij overschrijding van de verlies­norm wordt een heffing opgelegd, de mineralenheffing. Deze wijze van uitvoering van de Nitraatrichtlijn is door het Hof reeds bij arrest van 2 oktober 2003, in zaak C-322/00 veroordeeld.

Omdat Minas niet is toegesneden op de glastuinbouw en vanwege de hoge administratieve lasten en uitvoeringslasten ook niet geschikt is voor toepassing op hobbybedrijven en tuincentra, is een regeling vastgesteld waarbij deze categorieën bedrijven onder bepaalde voorwaarden zijn vrijgesteld van de mineralenheffingen.

Bij beschikking van 21 december 2000 (PbEG nr. 130/42) heeft de Commissie bepaald dat deze vrijstelling voor glastuinbouwbedrijven en tuincentra als exploitatiesteun moet worden beschouwd en derhalve onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. De vrijstelling is wel toegestaan voor tuincentra voorzover zij geen tuin­bouwbedrijf zijn. Voor hobby­bedrijven is een nieuwe vrijstellingsregeling opgesteld en aan de Commissie ter goedkeuring voorgelegd. Nederland heeft de beschikking aangevochten. In het onderhavige arrest heeft het Hof Nederland echter op alle punten in het ongelijk gesteld.

De Commissie overweegt in haar beschikking dat het feit dat de heffingen te vergelijken zijn met geldboeten, niet afdoet aan het feit dat Minas als een heffingstelsel is opgevat. Afwijkingen van dit stelsel kunnen dus staatssteun vormen die de mededinging tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Aangezien bedrijven aan deze heffingen zijn onderworpen, wordt de positie van de vrijgestelde bedrijven verbeterd. De vrijstelling heeft dus tot gevolg dat aan bepaalde bedrijven een voordeel wordt verstrekt.

Het Hof volgt de redenering van de Commissie in de beoordeling van Minas en oordeelt dat de vrijstelling de ondernemers een voordeel bood dat de lasten verlichtte die deze ondernemingen normaal moeten dragen. In antwoord op het verweer van Nederland dat de vrijstelling wordt gerechtvaardigd door de aard en opzet van het Minas, oordeelde het Hof dat de bewijsplicht omtrent deze rechtvaardiging bij Nederland ligt. Het Hof overweegt dat het weliswaar aannemelijk is dat gewassen bij kas- of stubstraatteelt op een vergelijkbare teeltoppervlakte jaarlijks meer fosfaat en stikstof kunnen opnemen dan bij teelt in de open grond, maar dat Nederland geen wetenschappelijk bewijzen heeft aangevoerd waaruit blijkt dat deze opname acht maal hoger ligt dan bij in de open grond geteelde gewassen. Vervolgens overweegt het Hof dat hoewel het Minas niet is bedoeld om belastinginkomsten te genereren, de vrijstelling wel leidt tot een verlies aan middelen die in de begroting van de staat hadden moeten worden opgenomen. Ten slotte concludeert het Hof dat de vrijstelling van de heffingen feitelijk neerkomt op exploitatiesteun. Deze steun is verboden vanwege de ongunstige invloed op het handelsverkeer in tuinbouwproducten en de ernstige vervalsing van de concurrentie.

Korte analyse
Dit arrest maakt nogmaals duidelijk dat vrijstelling van heffingen als steun moet worden aangemerkt. Zo oordeelde het Hof reeds in Banco Exterior de Espanã, C-387/92 dat een belastingvrijstelling voor bepaalde ondernemingen de financiële situatie van deze ondernemingen verbetert ten opzichte van andere belastingplichtigen en derhalve als steun moet worden aangemerkt. In de zaak Piaggio, C-295/97 oordeelde het Hof dat de vrijstelling van de verplichting om geldboeten en andere financiële sancties te betalen moet worden beschouwd als een voordeel in de zin van artikel 87, eerste lid, EG. In de onderhavige zaak wordt bevestigd dat deze uitgangspunten eveneens gelden voor het Nederlandse Minas-stelsel.

Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
De vrijstellingsregeling is een steunmaatregel die niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Uitvoering van het arrest betekent dat de vrijstellingsregeling moet worden ingetrokken (die verplichting bestond al vanaf het moment dat de Commissie de regeling had afgekeurd) en dat de vrijstelling ook voor het verleden ongedaan moet worden gemaakt.

Intrekken van de regeling zou tot ongewenst gevolg heb­ben dat de glastuinbouw heffingplichtig wordt onder het stelsel van regulerende mineralenheffingen (Minas). Minas is niet toegesneden op de glastuinbouw en voorziet voor deze categorie bedrijven geen afvoerposten (bijvoorbeeld fruit en bloemen) en geen verliesnormen (omdat grond onder kassen geen landbouw­grond is).

Feitelijk hebben glastuinbouwbedrijven alleen aanvoerposten, voorna­me­lijk kunstmest. Dit zou tot onredelijk hoge heffingen leiden. Indien deze bedrijven met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 1998 heffingplichtig zouden zijn en de verschuldigde heffingen daadwerkelijk zouden worden ingevorderd, zouden vrijwel alle glastuinbouwbedrijven failliet gaan. Dit betekent dat de vrijstellingsregeling pas kan worden ingetrokken als er een nieuwe voor in de plaats komt en de Commissie ermee instemt dat toepassing van het arrest voor het verleden feitelijk onmogelijk is.

Momenteel wordt met de Commissie overlegd over een vrijstellingsregeling die voldoet aan de eerste voorwaarde van het Hof. In de nieuwe regeling moet de rechtvaardiging voor de vrijstelling voor de kas- en substraatteelt door de aard en opzet van Minas adequaat worden verankerd.

Voorstel voor behandeling
Het fiche wordt gezonden aan de ministers van LNV en VROM met het verzoek de ICER op de hoogte te stellen van de wijze waarop het arrest wordt uitgevoerd. Het fiche wordt ter informatie gezonden aan de overige ministeries.