C-164/02, Nederland v. Commissie (Bagger), arrest van 28 januari 2004
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van het Hof van Justitie van 28 januari 2004, C-164/02, Nederland/Commissie ("Bagger")
Betrokken departementen Alle departementen, ICER-N en ISO
Sleutelwoorden Steunmaatregelen van staten - steun voor verwerking van baggerspecie- bij de Commissie aangemelde en door deze toegelaten maatregel - beroep tot nietigverklaring - niet-ontvankelijkheid.
Beleidsrelevantie Ontvankelijkheid lidstaten bij beroep tot nietigverklaring van goedkeurende beschikking. Overwegingen in de motivering die niet terug komen in het dispositief (dat wil zeggen het dictum of de conclusie van de beschikking) of die niet dienen ter ondersteuning van het dispositief, hebben geen rechtsgevolgen.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In deze zaak heeft het Hof Nederland niet-ontvankelijk verklaard in haar beroep tegen de beschikking van de Commissie inzake de voorgenomen stimuleringsregeling verwerking baggerspecie. In deze beschikking had de Commissie het volgende geoordeeld: "De Commissie maakt geen bezwaar tegen de aangemelde maatregel omdat de meeste bijdragen geen staatssteun vormen in de zin van artikel 87(1) EG en omdat in die situaties waar zij wel staatssteun vormen de bijdragen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87(3)c EG". De Commissie heeft met betrekking tot dit laatste punt in haar motivering gesteld, dat de bijdragen voor de verwerking van baggerspecie aan havenautoriteiten wel staatssteun zijn. Meer in het bijzonder heeft zij gesteld, dat havenautoriteiten zijn aan te merken als een onderneming.
Nederland heeft tegen de beschikking een beroep tot nietigverklaring (230 EG) ingesteld voorzover de Commissie in de bestreden beschikking de bijdragen aan havenautoriteiten aanmerkt als staatssteun. Ten aanzien van de ontvankelijkheid heeft Nederland betoogd dat zijn rechtssituatie wordt gewijzigd door de stellingen van de Commissie dat havenautoriteiten ondernemingen zijn en dat hun baggerwerkzaamheden economische activiteiten zijn. Immers, hierdoor moet in de toekomst elke financiële bijdrage aan havenautoriteiten bij de Commissie worden aangemeld. Dit levert een procedureel nadeel op. Bovendien moeten bijdragen die mogelijk reeds verstrekt zijn op basis van andere regelingen als " onrechtmatige steun" worden teruggevorderd. De Commissie betoogde dat Nederland niet-ontvankelijk was, omdat de goedkeurende beschikking de belangen van de Nederlandse regering niet kan aantasten.
Het Hof stelt voorop, dat slechts maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen welke de belangen van de verzoekers aantasten doordat zij hun rechtssituatie aanmerkelijk wijzigen, zijn te beschouwen als handelingen die vatbaar zijn voor een beroep tot nietigverklaring in de zin van art. 230 EG. Om te kunnen zien of de handeling inderdaad de rechtssituatie aanmerkelijk wijzigt moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud ervan. Nu Nederland bij haar aanmelding heeft gevraagd om de maatregel te toetsen aan de artikelen 87 en 88 EG, en dat in de beschikking ook gebeurd is, kan de goedkeurende beschikking de rechtssituatie van Nederland niet aanmerkelijk wijzigen.
Ten aanzien van de stelling van Nederland dat een deel van de motivering ongeacht de uitkomst van de zaak nadelige rechtsgevolgen meebrengt, merkt het Hof op dat alleen het dispositief van de beschikking rechtsgevolgen kan hebben en derhalve bezwarend kan zijn. Een in de motivering van een beschikking geformuleerde beoordeling op zichzelf is niet vatbaar voor een beroep tot nietigverklaring. Slechts als de motivering dient ter ondersteuning van het dispositief van die handeling, kan de communautaire rechter de rechtmatigheid ervan toetsen. In de onderhavige zaak vormt de bestreden motivering niet de noodzakelijke ondersteuning van het dispositief van een voor Nederland bezwarende beschikking. Immers de Commissie heeft in het dispositief geconstateerd, dat onafhankelijk van het gegeven dat sommige van de betrokken bijdragen steunmaatregelen kunnen zijn, de onderhavige maatregel in elk geval gerechtvaardigd is gelet op art. 87 lid 3 sub c EG. Het dispositief vormt daarmee volgens het Hof geen stellingname over de vraag of alle havenautoriteiten ondernemingen zijn of over de economische aard van het geheel van activiteiten van deze autoriteiten. De beschikking loopt evenmin vooruit op de vraag hoe eventuele andere bijdragen aan de havenautoriteiten met het oog op artikel 87 lid 1 EG moeten worden gekwalificeerd.
Het Hof concludeert dat onder bovengenoemde omstandigheden de beschikking geen rechtsgevolgen in het leven roept die de belangen van Nederland aantasten en acht het beroep van Nederland derhalve niet-ontvankelijk.
Korte analyse In deze beschikking stelt het Hof dat met een handeling in de zin van 230 EG wordt bedoeld slechts die maatregelen die (1) bindende rechtsgevolgen in het leven roepen welke (2) de belangen van de verzoekers aantasten doordat zij (3) hun rechtssituatie aanmerkelijk wijzigen.
Deze definitie van een handeling in de zin van 230 EG is een verscherping ten opzichte van eerdere jurisprudentie. Met name werd ten aanzien van de ontvankelijkheid van lidstaten niet eerder geëist, dat de rechtssituatie aanmerkelijk moet zijn gewijzigd. Dit criterium werd wel eerder toegepast bij particuliere verzoekers. Het is niet duidelijk in hoeverre door de toevoeging van de laatstgenoemde voorwaarde het beroepsrecht van lidstaten wordt beperkt.
Uit deze beschikking blijkt dat geen sprake is van een aanmerkelijk gewijzigde rechtssituatie, in geval van een verzoek tot toetsing aan de artikelen 87 en 88 EG waarop een goedkeurende beschikking is gegeven. Dit roept de vraag op of lidstaten nimmer ontvankelijk zijn in geval van goedkeurende beschikkingen. De beschikking verschaft hierover geen duidelijkheid, omdat sprake is van twee bijzondere omstandigheden. Ten eerste heeft Nederland bij de aanmelding niet expliciet verzocht om een beschikking "geen steun" en ten tweede heeft de Commissie in het dispositief niet onomwonden vastgesteld dat er sprake was van steun. Het arrest laat derhalve onbeantwoord de vraag of in geval er wel expliciet wordt verzocht om een beschikking "geen steun" en die niet wordt gegeven, maar in plaats daarvan de steun wordt goedgekeurd, wel voldaan is aan de eis dat de rechtssituatie aanmerkelijk is gewijzigd.
De overweging van het Hof dat onderdelen van de motivering die niet in het dispositief terug komen, alleen vatbaar zijn voor beroep als zij dienen ter ondersteuning van het dispositief volgt uit eerdere jurisprudentie. De niet-ontvankelijkheid van Nederland lijkt met name te volgen uit het feit, dat het Hof uit het dispositief van de beschikking afleidt dat slechts wordt gesteld, dat de betrokken bijdragen steunmaatregelen kunnen zijn. In het dispositief wordt volgens het Hof derhalve in het midden gelaten in welke gevallen zulks zo is. In de motivering werd echter wel gesteld dat de bijdragen aan havenautoriteiten staatssteun zijn. Het beroep van Nederland had hierop betrekking. Het lijkt erop, dat Nederland wel ontvankelijk zou zijn geweest, als in het dispositief ook zou hebben gestaan dat bepaalde bijdragen steunmaatregelen zijn. De redenering van het Hof brengt tevens met zich mee, dat de aangevallen overwegingen voorzover ze afwijken van het dispositief geen rechtsgevolgen hebben. Dit betekent, dat de zaak in dit opzicht positief is voor Nederland. Immers, het oordeel van de Commissie dat bijdragen aan de havenautoriteiten staatssteun zijn heeft geen rechtsgevolgen.
Interessant is verder, dat het Hof de omstandigheid meeneemt dat de beschikking niet vooruit loopt op de vraag, hoe andere bijdragen aan de havenautoriteiten met het oog op artikel 87 lid 1 EG moeten worden gekwalificeerd. Het Hof lijkt hier bereid de mogelijke precedentwerking van de beschikking naar nieuwe (steun)maatregelen mee te nemen bij de beoordeling met betrekking tot de ontvankelijkheid.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Op dit moment zijn er twee zaken aanhangig bij het Hof in Luxemburg waarbij Nederland beroep heeft ingesteld tegen in beginsel goedkeurende beschikkingen van de Commissie. In zaak C-388/03 (NOx) heeft Nederland beroep ingesteld tegen de beschikking van de Commissie waarbij het NOx-emissiehandelsysteem wordt gekwalificeerd als een met de gemeenschappelijke markt verenigbare steunmaatregel. Nederland heeft beroep ingesteld tegen de kwalificatie van het NOx-systeem als "steun". In zaak C-103/04 (Kortketenige Chloorparaffines "KKCP's") heeft Nederland beroep ingesteld tegen een beschikking van de Commissie waarin de Commissie ex artikel 95, lid 6, EG Nederland toestond nationale regelgeving inzake KKCP's te handhaven. In haar beroep stelt de Nederlandse regering zich op het standpunt dat voor handhaving van de betreffende nationale regelgeving geen goedkeuring van de Commissie nodig was, omdat deze buiten de reikwijdte van de toepasselijke communautaire richtlijn valt.
De vraag is of ook in deze zaken zal worden geoordeeld tot niet-ontvankelijkheid. Belangrijk verschil tussen de NOx-zaak en de Bagger-zaak is, dat in het dispositief van de NOx beschikking staat dat de maatregel steun is. Dit betekent dat terzake vermoedelijk niet hoeft te worden onderzocht of het bestreden oordeel noodzakelijk was voor de motivering van het dispositief. Tegelijkertijd zal nu het oordeel in het dispositief staat, eerder worden aangenomen dat de rechtspositie van Nederland aanmerkelijk gewijzigd is. Bovendien is in de Nox zaak expliciet verzocht om een beschikking "geen steun". Nederland heeft dus niet gekregen waarom hij heeft verzocht.
In de KKCP beschikking heeft de Commissie ex artikel 95, lid 6, EG bepaald dat Nederland zijn betreffende nationale bepalingen gedeeltelijk en slechts voor een beperkte tijd mag handhaven. De Nederlandse regering had in haar verzoek onder artikel 95 lid 4 EG de Commissie primair verzocht vast te stellen dat geen goedkeuring van de Commissie nodig was om de nationale maatregelen te mogen handhaven. Ook hier heeft Nederland niet gekregen wat hij wilde. Nu verder op grond van het dispositief de Nederlandse regeling slechts gedeeltelijk en voor een bepaalde periode is goedgekeurd, lijkt aan de eis dat de rechtssituatie aanmerkelijk is gewijzigd te zijn voldaan.
Uit de beschikking Bagger kan derhalve worden geconcludeerd, dat Nederland in de zaken NOx en KKCP vermoedelijk wel ontvankelijk is met name omdat in beide zaken primair is verzocht om een vaststelling van de Commissie dat de gemelde maatregelen geen goedkeuring behoeven. Een belangrijke conclusie voor de praktijk is dat bij meldingen op grond van het Europees recht (bijvoorbeeld op het gebied van staatsteun, artikel 95 lid 4 EG of de notificatierichtlijn inzake technische voorschriften) duidelijk moet worden aangeven waarom wordt verzocht.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het fiche en het bijbehorende arrest ter kennisneming toe aan alle Ministers en aan de ICER-N en het ISO.
