C-164/97 en C-165/97, EP tegen Raad, arrest van 25 februari 1999
Datum arrest, zaaknummer, partijen HvJEG 25 februari 1999, gevoegde zaken C-164/97 en C-165/97, Europees Parlement tegen de Raad, ondersteund door de Commissie
Betrokken departementen Alle
Sleutelwoorden Beroep tot nietigverklaring van verordening (EG) nr. 307/97 van de Raad van 17 februari 1997 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 3528/86 betreffende de bescherming van de bossen in de Gemeenschap tegen luchtverontreiniging (PB 1997, L 51, blz. 9) alsmede van verordening (EG) nr. 308/97 van de Raad van 17 februari 1997 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2158/92 betreffende de bescherming van de bossen in de Gemeenschap tegen brand (PB 1997, L 51, blz. 11) - Rechtsgrondslag ? Artikel 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG) - Artikel 130 S EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG) - Prerogatieven van het Parlement
Samenvatting van feiten, redenering en dictum Het Europees Parlement had op grond van artikel 173 EG (thans, na wijziging, art. 230 EG) nietigverklaring verzocht van verordening (EG) nr. 307/97 betreffende de bescherming van de bossen in de Gemeenschap tegen luchtverontreiniging, en van verordening (EG) nr. 308/97 betreffende de bescherming van de bossen in de Gemeenschap tegen brand. De verordeningen hadden tot doel de looptijd van de communautaire acties om de bossen beter te beschermen tegen luchtverontreiniging (307/97) respectievelijk brand (308/97) voor een nieuwe periode van vijf jaar te verlengen. Zij waren vastgesteld op grond van artikel 43 EG (thans, na wijziging, artikel 37 EG).
Wat de bescherming tegen luchtverontreiniging betreft, werd de actie aanvankelijk voor vijf jaar gevoerd bij verordening (EEG) nr. 3528/86 van de Raad. Verordening 3528/86 was vastgesteld op grond van de artikelen 43 (thans, na wijziging, artikel 37 EG) en 235 EG (thans artikel 308 EG). Deze verordening was vervolgens gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2157/92 van de Raad. Verordening 2157/92 heeft de voorziene looptijd van de communautaire actie met vijf jaar verlengd en het doel van deze actie een nieuwe definitie gegeven. Deze verordening was vastgesteld op grond van de artikelen 43 (thans, na wijziging, artikel 37 EG) en 130 S EG (thans, na wijziging, artikel 175 EG).
Wat de bescherming tegen brand betreft, werd aanvankelijk voor vijf jaar een actie gevoerd bij verordening (EEG) nr. 3529/86 van de Raad. Verordening 3529/86 was vastgesteld op grond van de artikelen 43 (thans, na wijziging, artikel 37 EG) en 235 EG (thans artikel 308 EG). Een nieuwe communautaire actie tot bescherming van de bossen tegen brand werd met ingang van 1 januari 1992, voor de duur van vijf jaar, gevoerd bij verordening (EEG) nr. 2158/92 van de Raad als opvolger van verordening 3529/86. Verordening 2158/92 werd vastgesteld op grond van de artikelen 43 (thans, na wijziging, artikel 37 EG) en 130 S EG (thans, na wijziging, artikel 175 EG).
Het Parlement betoogde dat de wijzigingsverordeningen nrs. 307/97 en 308/97 artikel 130 S EG (thans, na wijziging, artikel 175 EG) als rechtsgrondslag hadden moeten hebben, en dus door de Raad moeten worden vastgesteld volgens de in artikel 189 C EG (thans artikel 252 EG) bedoelde procedure van samenwerking met het Parlement. De verordeningen bevatten zowel vanwege hun doel als vanwege hun inhoud specifieke acties op milieugebied (handhaving van de grote ecologische evenwichten), die slechts indirecte en marginale gevolgen hebben voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
De Raad betoogde dat de communautaire actie ten gunste van de bossen aanvankelijk hoofdzakelijk een actie op milieugebied was. Deze actie kreeg in 1992 een ander karakter toen een bosbouwstrategie werd ingeleid die gericht was op landbouwers. De vereisten van ecologische aard werden bijkomstig van aard.
De Commissie stelde dat bomen en dus bossen onder het landbouwbeleid vallen omdat Bijlage II EG (genoemd in artikel 38 EG (thans, na wijziging, Bijlage I genoemd in artikel 32 EG)) de post "andere levende planten en wortels" bevat hetgeen mede bomen zou omvatten.
Het Hof herinnert eraan dat de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, met name het doel en de inhoud van de handeling [punt 12]. De bestreden verordeningen hebben deels een landbouwkarakter, en deels een specifiek milieukarakter [punt 13]. In een dergelijk geval moet voor het bepalen van de passende rechtsgrondslag worden nagegaan, of de betrokken maatregelen voornamelijk betrekking hebben op ΘΘn gebied van actie en voor de andere beleidsgebieden slechts bijkomende gevolgen hebben, dan wel of beide aspecten even belangrijk zijn. In het eerste geval volstaat het gebruik van een enkele rechtsgrondslag. In het andere geval moet de instelling de handeling vast te stellen op basis van de twee bepalingen waarop haar bevoegdheid berust. Een dergelijke cumulatie is echter uitgesloten, wanneer de procedures welke voor de beide rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onverenigbaar zijn [punt 14].
Wat betreft het landbouwbeleid en het milieubeleid, heeft het ene beleid in beginsel geen voorrang boven het andere. Het enkele feit dat een communautaire maatregel rekening houdt met de in artikel 130 R, lid 2, EG (thans, na wijziging, art. 174, lid 2, EG) bedoelde eisen inzake milieubescherming, doet die maatregel niet automatisch onder het optreden van de Gemeenschap op milieugebied vallen. De bepalingen die specifiek tot het milieubeleid behoren, moeten op artikel 130 S EG (thans, na wijziging, artikel 175 EG) worden gebaseerd, zelfs indien zij gevolgen hebben voor de werking van de interne markt of indien zij een verbetering van de landbouwproductie beogen [punt 15].
In de onderhavige zaak hebben de in de verordeningen bedoelde maatregelen slechts bepaalde bijkomstige positieve gevolgen voor de werking van de landbouw en is het hoofddoel het behoud en de exploitatie van het door de bosecosystemen gevormde natuurpatrimonium. De communautaire bevoegdheid daarvoor berust op artikel 130 S EG (thans, na wijziging, artikel 175 EG) [punt 16]. Het argument van de Commissie dat bomen en bossen tezamen door titel II van het EG Verdrag beheerste landbouwproducten zijn, is ongefundeerd, ook al kunnen bepaalde van die producten, afzonderlijk genomen, binnen de werkingssfeer van de artikelen 39 tot en met 46 EG vallen [punten 17-18].
Daaruit volgt dat de bestreden verordeningen geen regeling betreffende de productie en de verhandeling van landbouwproducten vormen. De Raad heeft door de bestreden verordeningen vast te stellen op grond van artikel 43 EG (thans, na wijziging, artikel 37 EG), terwijl artikel 130 S (thans, na wijziging, artikel 175 EG) de passende rechtsgrondslag daarvoor was, wezenlijke vormvoorschriften geschonden en de prerogatieven van het Parlement aangetast. De bestreden verordeningen moeten dus nietig worden verklaard [punten 19-20].
Op verzoek van de Raad beslist het Hof van Justitie dat de gevolgen van de vernietigde verordeningen volledig zullen worden gehandhaafd totdat de Raad, binnen een redelijke termijn, nieuwe verordeningen met hetzelfde doel vaststelt [punten 21-24].
Korte analyse In dit arrest staat de keuze van de rechtsbasis voor regelgeving centraal. Het Hof onderscheidt drie types van situaties en geeft voor elke type aan volgens welke criteria de rechtsgrondslag moet worden gekozen:
Het Hof gaat hier verder niet op in maar verwijst daarbij naar het arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad, C-300/89, Jurispr. blz. I-2867. In punten 21 tot en met 25 van dat arrest gaf het Hof aan dat niet voor artikel 130 S EG (thans, na wijziging, artikel 175 EG) (een specifieke rechtsbasis) maar voor artikel 100 A EG (thans, na wijziging, artikel 95 EG) (een algemene rechtsbasis) gekozen moest worden, omdat daarin krachtens artikel 130 R lid 2 EG (thans, na wijziging, art. 174, lid 2, EG) doelstellingen van milieubescherming inbegrepen zouden zijn.
Het onderhavige arrest heeft betrekking op de keuze tussen twee specifieke verdragsartikelen als rechtsbasis, namelijk artikel 43 EG (thans, na wijziging, artikel 37 EG) (gemeenschappelijk landbouwbeleid) en artikel 130 S EG (thans, na wijziging, artikel 175 EG) (communautair milieubeleid).
Het Hof neemt als uitgangspunt dat van voornoemde twee beleidsgebieden, het ene in beginsel rechtens geen voorrang heeft boven het andere. Vervolgens overweegt het Hof dat artikel 130 S EG (thans, na wijziging, artikel 175 EG) als rechtsbasis moet worden gebruikt wanneer het gaat om maatregelen die "specifiek tot het milieubeleid behoren". Dat deze maatregelen ook gevolgen hebben voor andere gebieden doet daar niet aan af. Gekeken moet worden waar het zwaartepunt ligt om te concluderen wat de rechtsbasis is. Wanneer de regelgeving op een niet juiste rechtsbasis wordt gebaseerd, kan uit het arrest worden afgeleid dat sprake is van schending van wezenlijke vormvoorschriften en van een aantasting van de prerogatieven van het Parlement (punten 14 en 20).
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten voor beleid, wetgeving voor rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau
Het onderhavige arrest codificeert de criteria die bij de keuze van de rechtsbasis moeten worden gehanteerd. Deze zaak illustreert dat het zwaartepunt van een maatregel tijdens de ontwerpfase kan gaan verschuiven ten gevolge van wijzigingen van doeleinden. In de situatie van het onderhavige arrest deed zich echter iets anders voor. De (oorspronkelijke) verordeningen die gewijzigd werden door de in het geding zijnde verordeningen, waren indertijd op basis van de artikelen 43 (thans, na wijziging, artikel 37 EG) en/of 130 S (thans, na wijziging, artikel 175 EG) en/of 235 EG (thans artikel 308 EG) vastgesteld (dit betrof een eerdere versie van artikel 130 S EG (thans, na wijziging, artikel 175 EG) waardoor dat artikel toen nog gebruikt kon worden tezamen met artikel 43 EG (thans, na wijziging, artikel 37 EG)). In opeenvolgende maatregelen verschoof het zwaartepunt van het voorwerp van regelgeving hetgeen tot een heroverweging had moeten leiden van wat de juiste rechtsbasis was.
Voorstel voor behandeling De leden van de ICER zorgen ervoor dat dit arrest verdere bekendheid krijgt binnen hun departementen.
