C-165/09, C-166/09 en C-167/09, Stichting Natuur en Milieu e.a. tegen de Provincie Groningen resp. tegen de Provincie Zuid-Holland, in gevoegde zaken van het arrest van 26 mei 2011
Signaleringsfiche Arrest van het Hof van Justitie van 26 mei 2011, gevoegde zaken C-165/09, C-166/09 en C-167/09, Stichting Natuur en Milieu e.a. tegen de Provincie Groningen resp. tegen de Provincie Zuid-Holland.
Klik hier voor het volledige dossier van het Hof van Justitie
Betrokken departementen: I&M, V&J en EL&I
Sleutelwoorden Milieu – Richtlijn 2008/1/EG (IPPC-richtlijn) – Vergunning voor oprichten en in werking hebben van elektriciteitscentrale – Richtlijn 2001/81/EG (NEC-richtlijn) – Nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen – Bevoegdheid van lidstaten gedurende overgangsperiode – Rechtstreekse werking.
Beleidsrelevantie Een lidstaat is bij de afgifte van een milieuvergunning voor een industriële installatie niet verplicht de nationale emissieplafonds uit de NEC-richtlijn als voorwaarde in de beslissing te betrekken. Wel moeten de lidstaten zich houden aan de verplichting uit de NEC-richtlijn om in het kader van nationale programma’s beleid op te stellen en maatregelen te nemen, die ‘in hun geheel genomen’ de emissies beperken en tot doel hebben dat het nationale emissieplafond uit de NEC-richtlijn eind 2010 niet wordt overschreden. Een specifieke maatregel inzake één bron van SO2 en NO, zoals het besluit tot verlening van een milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een industriële installatie, lijkt het door de NEC-richtlijn voorgeschreven resultaat niet ernstig in gevaar te kunnen brengen. Dit laatste is echter aan de nationale rechter om te beoordelen.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum De uitspraak is gedaan naar aanleiding van een zestal vragen van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in drie zaken waarin milieuorganisaties de rechtmatigheid betwisten van milieuvergunningen die zijn verleend door de provincies Zuid-Holland en Groningen voor twee elektriciteitscentrales op de Maasvlakte in Rotterdam en een elektriciteitscentrale aan de Eemshaven. De richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: IPPC-richtlijn) regelt de verlening van deze vergunningen voor industriële installaties. Volgens artikel 9 van de IPPC-richtlijn dient elke vergunning de emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen te bevatten die in significante hoeveelheden uit de betrokken installaties kunnen vrijkomen. Met de eerste vraag wil de Raad van State vernemen of de bevoegde autoriteiten verplicht zijn voor de in de IPPC-richtlijn bedoelde vergunning rekening te houden met de nationale emissieplafonds uit artikel 4 van de NEC-richtlijn. De NEC-richtlijn legt voor alle lidstaten hoeveelheden van bepaalde luchtverontreinigende stoffen vast die jaarlijks ten hoogste mogen worden uitgestoten. De lidstaten dienen er zorg voor te dragen dat deze plafonds na 2010 niet worden overschreden door middel van programma's voor een geleidelijke reductie van de emissies van de bedoelde verontreinigende stoffen. Nederland had de Europese Commissie aanvankelijk meegedeeld zijn verplichtingen met betrekking tot zwaveldioxide en stikstofoxiden waarschijnlijk niet te kunnen nakomen. Het Hof oordeelt dat de bevoegde nationale autoriteiten bij de verlening van een milieuvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een industriële installatie niet verplicht zijn de in de NEC-richtlijn vastgestelde nationale emissieplafonds voor verontreinigende stoffen tot de voorwaarden voor de verlening daarvan te rekenen. In antwoord op de tweede en derde vraag welke verplichtingen krachtens de NEC-richtlijn op de lidstaten rusten in de omzettingsperiode van 27 november 2002 tot 31 december 2010 (vanaf wanneer lidstaten moeten voldoen aan de emissieplafonds) preciseert het Hof dat lidstaten zich moeten onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door de richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen. Het is aan de nationale rechter om aan de hand van de bepalingen en maatregelen waarvan hij de wettigheid dient te toetsen na te gaan of die verplichting wordt nageleefd. Een dergelijk onderzoek dient te worden verricht op basis van een algehele beoordeling, waarbij hij rekening moet houden met alle op het betrokken nationale grondgebied vastgestelde beleidsopties en maatregelen. Gezien het bij de NEC-richtlijn ingevoerde stelsel en de programmatische aanpak waarin zij voorziet, kan dit alleen ernstig worden gedwarsboomd wanneer de lidstaten een samenstel van beleidsopties en maatregelen vaststellen en uitvoeren waardoor de totale hoeveelheid emissies in de atmosfeer kritiek is en de aangegeven plafonds die eind 2010 gelden in het gedrang brengen. Een eenvoudige specifieke maatregel inzake één bron van zwaveldioxiden en stikstofoxiden, die zou bestaan in het besluit tot verlening van een milieuvergunning, lijkt het door de NEC-richtlijn voorgeschreven resultaat niet ernstig in gevaar te kunnen brengen. Dit geldt zeker wanneer de betrokken installatie op zijn vroegst in de loop van 2012 in bedrijf zal worden gesteld. De lidstaten hebben wel de positieve verplichting om programma’s voor de geleidelijke reductie van de betrokken emissies op te stellen, zodat het door de richtlijn voorgeschreven resultaat bij het verstrijken van de omzettingstermijn zal worden bereikt, en om nationale emissie-inventarissen en prognoses op te stellen en jaarlijks aan te passen. Wat betreft de concrete inhoud van de nationale programma’s laat de NEC-richtlijn de lidstaten een grote speelruimte. Dit staat eraan in de weg dat zij bij de uitwerking daarvan op beperkingen stuiten en verplicht zijn om specifieke maatregelen of initiatieven vast te stellen of achterwege te laten. Dit zou indruisen tegen de wil van de Uniewetgever, aldus het Hof. Het Hof concludeert dat de lidstaten gedurende de overgangsperiode noch verplicht zijn om de verlening van een milieuvergunning als die waarom het gaat te weigeren of te beperken, noch om specifieke compenserende maatregelen vast te stellen telkens wanneer een dergelijke vergunning wordt afgegeven. Dit is ook niet het geval bij (dreigende) overschrijding van de nationale emissieplafonds voor de betrokken verontreinigende stoffen. Het Hof is tevens van oordeel dat particulieren zich niet voor een nationale rechterlijke instantie rechtstreeks op artikel 4 van de NEC-richtlijn kunnen beroepen.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Tijdens de procedure bij het Hof heeft het Planbureau voor de Leefomgeving in opdracht van I&M een nieuwe emissieprognose opgesteld voor de onder de NEC-richtlijn vallende stoffen. Hieruit blijkt dat Nederland zal voldoen aan de emissieplafonds, met uitzondering van het plafond voor stikstofoxiden, waarvoor in 2010 en 2011 een overschrijding wordt verwacht. Aangezien de verdere uitvoering van de in het NEC-programma opgenomen maatregelen ertoe leidt dat na 2011 geen overschrijdingen meer optreden, heeft de staatssecretaris van I&M besloten om geen aanvullende maatregelen in te zetten. De uitspraak heeft geen gevolgen voor beleid of regelgeving. De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zal met behulp van de antwoorden van het Europese Hof uitspraak doen over de vergunningen van de drie kolencentrales en een aantal andere zaken die in afwachting van de antwoorden zijn aangehouden. Naar aanleiding van de uitspraak in die zaken zal opnieuw beoordeeld worden of het nationale beleid aanpassing behoeft.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt het arrest en het bijbehorende fiche aan De Ministers van Ifrastructuur en Milieu, van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en van Veiligheid en Justitie.
