C-166/22 Hellfire Massy Residents Association
Prejudiciële hofzaak
Zie bijlage voor de verwijzingsuitspraak, en klik hier voor het dossier van het Hof van Justitie (voor zover beschikbaar). Termijnen: Motivering departement: 6 mei 2022 Schriftelijke opmerkingen: 22 juni 2022
Trefwoorden : MEB, milieurecht, vergunningverlening, inspraakprocedure, strikte bescherming
Onderwerp :
• Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna
• Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand
Feiten
Op grond van section 120, lid 3, onder b), van de Planning and Development Act 2000 (wet van 2000) heeft de lokale autoriteit van het graafschap South Dublin (Council) de nationale beroepsinstantie voor ruimtelijke ordening (An Bord) verzocht te bepalen of een milieueffectrapport (MER) verplicht was. Op 08-05-2017 heeft An Bord beslist dat een MER noodzakelijk was en daarbij gewezen op de gevolgen van het stijgende aantal bezoekers voor het historische en archeologische erfgoed van het gebied. Naar aanleiding van dat rapport en een addendum heeft An Bord op 25-06-2020 bepaald om de aanvraag goed te keuren. In die beslissing staat dat An Bord onder andere rekening heeft gehouden met de habitatrichtlijn 92/43/EEG, de vogelrichtlijn 79/409/EEG, de kaderrichtlijn water 2000/60/EG en de MEB-richtlijn 2014/52/EU tot wijziging van richtlijn 2011/92/EU. Verzoekster betwist de geldigheid van de Ierse wettelijke regeling inzake strikt beschermde soorten die is neergelegd in het besluit dat is vastgesteld ter uitvoering van richtlijn 92/43/EEG en richtlijn 2009/147/EG. Zij heeft die wetgeving betwist in het kader van een bezwaar tegen de vergunning die door An Bord onder voorwaarden is verleend aan de Council. De verwijzende rechter heeft het verzoek afgewezen, behoudens voor zover daarbij de geldigheid van het besluit van 2011 ter uitvoering van de voorschriften van de Europese Gemeenschap inzake het behoud van de vogelstand en de natuurlijke habitats werd betwist ten aanzien van de te volgen procedure nadat een vergunning is verleend. Alleen die vraag staat nog open in deze zaak. De belangrijkste grond voor betwisting van de wetgeving bestaat er ten eerste in dat de procedure voor de vergunningverlening niet geïntegreerd is in het systeem van strikte bescherming van artikel 12 van de habitatrichtlijn, en ten tweede dat het systeem van strikte bescherming, zoals dat in Ierland is ingesteld, niet voorziet in behoorlijke inspraak van het publiek.
Overweging:
De eerste vraag is of de algemene beginselen van het Unierecht, tot gevolg hebben dat een nationale procedureregel op grond waarvan een verzoeker bij een verzoek tot rechterlijke toetsing zich uitdrukkelijk moet beroepen op de relevante wettelijke bepalingen, niet mag beletten dat een verzoeker die betwist dat het interne recht verenigbaar is met het genoemde Unierecht, zich tevens baseert op een betwisting op grond van rechtsdoctrines of -instrumenten die als intrinsiek relevant voor de uitlegging van dat Unierecht moeten worden beschouwd. Volgens de verwijzende rechter moet deze vraag bevestigend worden beantwoord. Het Unierecht heeft één enkele, ondeelbare betekenis; wanneer een instrument van Unierecht in samenhang met een ander instrument, zoals het Verdrag van Aarhus, moet worden gelezen, dan dient een dergelijke uitlegging daarin dus besloten te liggen en behoeft zij niet uitdrukkelijk te worden aangevoerd. De tweede vraag is of een verzoeker de geldigheid van een bepaling van intern recht kan betwisten in het licht van het Unierecht in het geval van te verwachten toekomstige milieuschade. Ook deze vraag moet volgens de verwijzende rechter bevestigend worden beantwoord. De verwezenlijking van de doelstellingen van het milieurecht van de Unie zou ernstig worden ondermijnd wanneer een verzoeker moet wachten totdat schade aan het milieu daadwerkelijk optreedt of hoogstwaarschijnlijk zal optreden. De derde vraag gaat over de strikte bescherming van artikel 12 van de habitatrichtlijn. Met betrekking tot deze vraag stelt de verwijzende rechter dat er geen sprake is van een systeem van strikte bescherming in de eigenlijke betekenis van de richtlijn, omdat het initiatief voor een afwijkingsverzoek bij de opdrachtgever ligt, behoudens een zeer algemene strafrechtelijke bepaling. Daarnaast vereist het concept „systeem van strikte bescherming” uitgebreide afstemming tussen beslissers en uitgebreide en consequente, onafhankelijke controle op de mate waarin het onderzoek van beschermde soorten moet worden uitgevoerd, hetzij voor hetzij na de vergunningverlening. De vierde vraag is of er een inspraakprocedure moet bestaan voor een project waarvoor de vergunningverlening is onderworpen aan een passende beoordeling krachtens de habitatrichtlijn. Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord volgens de verwijzende rechter. Wanneer de habitatrichtlijn in het licht van het Verdrag van Aarhus wordt gelezen, leidt dit tot de duidelijke conclusie dat een inspraakprocedure verplicht is.
Prejudiciële vragen:
(i) De eerste vraag luidt: Hebben de algemene beginselen van het Unierecht, die voortvloeien uit het beginsel van voorrang van het Unierecht, tot gevolg dat een nationale procedureregel op grond waarvan een verzoeker bij een verzoek tot rechterlijke toetsing zich uitdrukkelijk moet beroepen op de relevante wettelijke bepalingen, niet mag beletten dat een verzoeker die betwist dat het interne recht verenigbaar is met het genoemde Unierecht, zich tevens baseert op een betwisting op grond van rechtsdoctrines of -instrumenten die als intrinsiek relevant voor de uitlegging van dat Unierecht moeten worden beschouwd, zoals het beginsel dat het milieurecht van de Unie moet worden gelezen in samenhang met het op 25 juni 1998 te Aarhus, Denemarken, ondertekende Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, als een integraal onderdeel van de rechtsorde van de Unie?
(ii) De tweede vraag luidt: Hebben de artikelen 12 en/of 16 van richtlijn 92/43/EEG en/of die bepalingen gelezen in samenhang met artikel 9, lid 2, van het op 25 juni 1998 te Aarhus, Denemarken, ondertekende Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden en/of in samenhang met het beginsel dat lidstaten alle specifieke maatregelen dienen te nemen die nodig zijn om de richtlijn effectief uit te voeren, tot gevolg dat een nationale procedureregel op grond waarvan een verzoeker geen „hypothetische vraag” mag stellen en „in de praktijk of feitelijk getroffen moet zijn” voordat hij bezwaren kan aanvoeren ten aanzien van de verenigbaarheid van het interne recht met een bepaling van Unierecht, niet kan worden ingeroepen om zich te verzetten tegen bezwaren van een verzoeker die de rechten inzake inspraak met betrekking tot een administratief besluit heeft ingeroepen en die vervolgens de geldigheid van een bepaling van intern recht wil betwisten in het licht van het Unierecht vanwege te verwachten toekomstige milieuschade als gevolg van een vermeende lacune in de interne wetgeving, ingeval er een redelijke kans bestaat dat die schade zich in de toekomst voordoet, in het bijzonder omdat voor het project een vergunning is verleend in een gebied dat een habitat vormt voor soorten waarvoor strikte bescherming geldt en/of omdat door de toepassing van het voorzorgsbeginsel de kans bestaat dat onderzoeken na de vergunningverlening ertoe kunnen leiden dat moet worden verzocht om een afwijking op grond van artikel 16 van de richtlijn?
(iii) De derde vraag luidt: Hebben de artikelen 12 en/of 16 van richtlijn 92/43/EEG en/of die bepalingen gelezen in samenhang met artikel 6, leden 1 tot en met 9, en/of artikel 9, lid 2, van het op 25 juni 1998 te Aarhus, Denemarken, ondertekende Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, en/of met het beginsel dat lidstaten alle specifieke maatregelen dienen te nemen die nodig zijn om de richtlijn effectief uit te voeren, tot gevolg dat een systeem voor het toestaan van afwijkingen, als dat waarin in het interne recht is voorzien ter uitvoering van artikel 16 van de richtlijn, niet parallel moet lopen met en niet los moet staan van het vergunningensysteem, maar deel moet uitmaken van een geïntegreerde goedkeuringsprocedure die een besluit van een bevoegde instantie omvat (en niet een ad-hoc oordeel van de opdrachtgever zelf op grond van een algemene bepaling uit het strafrecht) over de vraag of moet worden verzocht om een afwijking vanwege kwesties die zijn vastgesteld nadat de vergunning is verleend en/of die een besluit van een bevoegde instantie omvat over de onderzoeken die noodzakelijk zijn in het kader van de vraag of moet worden verzocht om een dergelijke afwijking?
(iv) De vierde vraag luidt: Hebben de artikelen 12 en/of 16 van richtlijn 92/43/EEG en/of die bepalingen gelezen in samenhang met artikel 6, leden 1 tot en met 9, en/of artikel 9, lid 2, van het op 25 juni 1998 te Aarhus, Denemarken, ondertekende Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, tot gevolg dat er een inspraakprocedure in overeenstemming met artikel 6 van het Verdrag van Aarhus moet bestaan voor een project waarvoor de vergunningverlening is onderworpen aan een passende beoordeling krachtens artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG en waarvoor na de vergunningverlening kan worden verzocht om een afwijking krachtens artikel 16 van richtlijn 92/43/EEG?
Aangehaalde (recente) jurisprudentie: Commissie/Ierland (C-183/05)
Specifiek beleidsterrein: IenW
