C-174/98 P en C-189/98 P, Nederland tegen Commissie (openbaarheid), arrest van 11 januari 2000
Datum arrest, zaaknummer, partijen GEA 7 december 1999, zaak T-92/98, Interporc tegen de Commissie, alsmede HvJEG 11 januari 2000, gevoegde zaken C-174/98 P en C-189/98 P, Koninkrijk der Nederlanden en G. van der Wal tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen
Betrokken Departementen Alle
Sleutelwoorden Beschikking 94/90/EGKS, EG, Euratom - Afwijzing van verzoek om toegang tot documenten van de Commissie - Strekking van uitzondering uit hoofde van algemeen belang (gerechtelijke procedures) en van auteursregel - motivering, onvoldoende motivering.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In december 1993 namen de Raad en de Commissie een gemeenschappelijke gedragscode aan inzake de toegang van het publiek tot de documenten van de Commissie en de Raad. Deze gedragscode stipuleerde als algemeen beginsel dat het publiek zo ruim mogelijk toegang zou krijgen tot documenten die bij de Commissie en de Raad berustten en leidde tot het aanvaarden van uitvoeringsbeschikkingen door beide instellingen (Besluit 93/731/EG van de Raad van 20 december 1993 betreffende toegang van het publiek tot documenten van de Raad PB 1993, L 340, blz. 43 en Besluit 94/90/EGKS, EG, EURATOM van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang tot documenten van de Commissie, PB 1994, L l46, blz. 58).
In de gedragscode staat dat geen toegang tot documenten van de Commisie en de Raad wordt gegeven als de openbaarmaking ervan schade kan toebrengen aan het algemeen belang, bescherming van de individuele en van de persoonlijke levensfeer, handels - en industriële geheimen; financiële belangen van de Gemeenschap en tenslotte in geval gevraagd is om vertrouwelijkheid hetzij door de aanbieder van de informatie die het document bevat of berust op de wetgeving van de lidstaat die de informatie verschafte. Ook mogen Raad en Commissie toegang weigeren om hun belang in het vertrouwelijke karakter van de werkzaamheden te beschermen.
Interporc In de jaren 1991 en 1992 gold voor de invoer van rundvlees van hoge kwaliteit (Hilton Beef) een douanerecht van 20 % alsmede een heffing bij invoer. In het kader van de GATT is de Gemeenschap sinds 1980 verplicht jaarlijks een communautair tariefcontingent te openen met vrijstelling van de invoerheffing. Op grond van dit zogeheten Hilton-contingent konden bepaalde hoeveelheden Hilton Beef van oorsprong uit Argentinië met vrijstelling van de heffing in de Gemeenschap worden ingevoerd. Vereist was dat bij invoer een echtheidscertificaat werd overgelegd, dat was afgegeven door de bevoegde instanties van het land van uitvoer.
Naar aanleiding van berichten over de ontdekking van vervalste echtheidscertificaten stelde de Commissie eind 1992/begin 1993 samen met de douane-autoriteiten van de lidstaten onderzoeken in. Toen de douaneautoriteiten vaststelden, dat vervalste echtheidscertificaten waren overgelegd, gingen zij over tot navordering van invoerrechten.
Na de ontdekking van deze vervalsingen hebben de Duitse autoriteiten van verzoekster invoerrechten nagevorderd. Interporc verzocht om toegang tot bepaalde documenten betreffende de controle op de invoer van rundvlees (Hilton-Beef) en betreffende de onderzoeken op basis waarvan de Duitse autoriteiten hadden besloten tot navordering van invoerrechten. Dit verzoek werd geweigerd. Interporc stelde daarop een actie in tot vernietiging van de Commisie beschikking. Aangezien de omstreden beschikking bepaalde dat de uitzondering met betrekking tot het algemeen belang (gerechtelijke procedures) toepasselijk was zonder enige verdere uitleg te geven vernietigde het Gerecht van Eerste Aanleg de beschikking van de Commissie waarmee aan Interporc Im und Export Gmbh toegang geweigerd werd tot Commissie documenten op grond dat de beschikking in strijd was met artikel 190 EG Verdrag (thans artikel 253 EG) en Beschikking 94/90.
Ter uitvoering van het arrest Interporc I heeft de Commissie een nieuwe beschikking genomen waarvan de conclusie identiek is met die van de nietig verklaarde beschikking, doch met een andere motivering. De van de lidstaten en de Argentijnse autoriteiten afkomstige documenten moesten worden aangevraagd bij deze lidstaten en aan de betrokken autoriteiten. Alle andere documenten betroffen een lopende gerechtelijke procedure (zaak T-50/96) waarvoor de uitzondering geldt inzake bescherming van het algemeen belang, met name het correcte verloop van de gerechtelijke procedure, welke uitzonderingsgrond in de Gedragscode uitdrukkelijk is vermeld.
Hiertegen is door Interporc een beroep tot nietigverklaring ingesteld. Drie middelen werden aangevoerd, het eerste ontleend aan schending van de Gedragscode en van besluit 94/90, het tweede ontleend aan 176 EG-Verdrag (thans artikel 233 EG) in samenhang met het arrest Interporc I, en het derde middel aan artikel 190 EG Verdrag (thans artikel 253 EG).
Het Gerecht wijst erop dat volgens de Gedragscode twee categorieën uitzonderingen gelden, die aldus zijn geformuleerd dat de eerste categorie dwingend en de tweede facultatief is. Deze uitzonderingen moeten eng worden uitgelegd teneinde de toepassing van het algemene beginsel, dat het publiek zo ruim mogelijk toegang zal krijgen tot documenten die bij de Commissie berusten niet op losse schroeven te zetten (arrest Interporc I, punt 49, en arrest van 17 juni 1998, Svenska Journalistförbundet/Raad, T-174/95, Jur. 1998, blz. II-2289, punt 110). Op basis van dit uitgangspunt maakt het Gerecht onderscheid tussen documenten die de Commissie uitsluitend met het oog op een welbepaalde procedure heeft opgesteld en in het kader van een louter administratief dossier opgestelde documenten. De bescherming van het algemeen belang verzet zich uitsluitend tegen de mededeling van de inhoud van de documenten die de Commissie met het oog op een welbepaalde gerechtelijke procedure heeft opgesteld.
Dit zijn allereerst de memories of neergelegde stukken, voorts de interne documenten betreffende het onderzoek van de lopende zaak en tenslotte de uitgewisselde mededelingen betreffende de zaak tussen het betrokken directoraat-generaal en de juridische dienst of een advocatenkantoor. Deze afbakening van het toepassingsgebied van de uitzondering strekt ertoe de bescherming van de interne werkzaamheden van de Commissie te verzekeren, alsmede de vertrouwelijkheid en de eerbiediging van het beginsel van het beroepsgeheim van de advocaten.
Op de uitzondering uit hoofde van de bescherming van het algemeen belang met betrekking tot gerechtelijke procedures kan echter geen beroep worden gedaan indien het documenten betreft die in het kader van een louter administratief dossier zijn opgesteld. Dit beginsel geldt ook wanneer de overlegging van deze documenten in een procedure voor de gemeenschapsrechter voor de Commissie nadelig kan zijn. Irrelevant is, dat tegen de na afloop van de administratieve procedure vastgestelde beschikking beroep tot nietigverklaring is ingesteld.
Het Gerecht wijdt vier overwegingen aan de verhouding van Besluit 94/90 met de bepalingen in het Reglement voor de procesvoering inzake de maatregelen tot organisatie van de procesgang. In de eerste plaats ziet het Gerecht de algemene strekking van Besluit 94/90 bevestigd in de Mededeling van de Commissie inzake de verbeterde toegang tot documenten. In de tweede plaats wordt gerefereerd aan de preambule van de gedragscode waarin uitdrukkelijk wordt gesteld dat geen afbreuk wordt gedaan aan de geldende bepalingen inzake de toegang tot dossiers die rechtstreeks betrekking hebben op personen die daarbij een specifiek belang hebben. Hiermee wordt, aldus het Gerecht, niet uitgesloten dat een beroep kan worden gedaan op de gedragscode door personen die zich eveneens op andere bepalingen kunnen beroepen. In de derde plaats wordt overwogen dat de omstandigheid dat Interporc in het kader van een procedure voor het Gerecht toegang heeft gekregen tot een gedeelte van de documenten waarom zij had verzocht, niet kan betekenen dat zij niet langer recht zou hebben onder verwijzing naar Besluit 94/90 te verzoeken om toegang tot de documenten waarvan zij geen inzage heeft verkregen. In de vierde plaats overweegt het Gerecht dat een beperking van het toepassingsgebied van Besluit 94/90 slechts kan voortvloeien uit de bepalingen van dit besluit. Besluit 94/90 bevat geen bepaling met deze strekking.
Wat de van de lidstaten of de Argentijnse autoriteiten afkomstige documenten betreft en in verband daarmee de vraag of de auteursregel (dat de gedragscode niet voor documenten geldt, die niet door de Commissie zijn opgesteld) buiten toepassing dient te blijven wordt herinnerd aan het arrest van het Hof van 30 april 1996 (Nederland/Raad, C-58/96, Jur. 1996, blz. I-2169, punt 37 ). Zolang de gemeenschapswetgever geen algemene regeling inzake het recht van het publiek op toegang tot documenten in bezit van de instelling heeft vastgesteld, moet iedere instelling uit hoofde van de interne organisatiebevoegdheid maatregelen nemen om verzoeken om toegang te behandelen. Een hogere rechtsregel met betrekking tot de uitoefening van deze bevoegdheid wat betreft documenten waarvan de instelling niet de auteur is ontbreekt; verklaring nr 17 bij het Verdrag van Maastricht en conclusies van verschillende Europese Raden hebben niet de waarde van een hoger rechtsbeginsel. Het Gerecht herhaalt dat de auteursregel een beperking vormt ten opzichte van het algemene beginsel van Besluit 94/90 en dus eng moet worden uitgelegd en toegepast. In casu bestaat evenwel geen twijfel over de auteur van de documenten (de Argentijnse autoriteiten en de Lid - Staten) zodat de Commissie terecht toegang heeft geweigerd met een beroep op de auteursregel.
Van der Wal Volgens het XXIVe Verslag over het mededingingsbeleid (1994) ontving de Commissie een aantal vragen van nationale rechtelijke instanties. Van der Wal verzocht, in zijn hoedanigheid van advocaat en lid van een firma die zaken behandelt, om afschriften van enkele van de brieven waarbij de Commissie die vragen had beantwoord. Dit werd geweigerd op gronden van bescherming van het algemeen belang, en met name van de goede rechtsbedeling. Van der Wal heeft beroep ingesteld tot nietigverklaring van deze beschikking. De Nederlandse regering ondersteunde de conclusies van Van der Wal.
Bij het bestreden arrest (14 mei 1998, zaak T-83/96, Jur 1998, blz. II-549) heeft het Gerecht het beroep verworpen. De Nederlandse regering en Van der Wal hebben ieder hogere voorziening ingesteld. Het Hof wijst erop dat om te bepalen onder welke omstandigheden de Commissie in het kader van haar samenwerking met de nationaale rechtelijke instanties voor de toepassing door laatstgenoemden van de artikelen 85 en 86 EG-Verdrag toegang tot in haar bezit zijnde documenten moet weigeren wegens gevaar voor aantasting van het algemeen belang in de zin van besluit 94/90 de wijze waarop die samenwerking verloopt, in aanmerking moet worden genomen.
Het Hof onderscheidt daarbij enerzijds het vragen door de rechtelijke instanties om inlichtingen van procedurele aard, rechtsvragen over de toepassing van de artikelen 85 en 86 EG-Verdrag wanneer zich daarbij bijzondere problemen voordoen en advies over de mogelijkheid van vrijstellingen voor een bepaalde mededingingsregeling en anderzijds juridische of economische analyses. Wat betreft de eerste soort documenten moet de Commissie in elk concreet geval uitmaken of zij onder de uitzonderingen vallen die in de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode zijn genoemd.
Indien de door de Commissie aan de nationale rechter verstrekte documenten analyses bevatten die op basis van door de nationale rechter verstrekte gegevens zijn opgesteld, kan het nationale recht zich tegen verspreiding van die documenten verzetten. De eerbiediging hiervan kan worden beschouwd als een algemeen belang dat uit hoofde van Besluit 94/90 moet worden beschermd.
Bijgevolg mag de Commissie zich er niet toe beperken, elk verzoek om toegang tot de betrokken documenten af te wijzen. De eerbiediging van de nationale procesregels is voldoende gewaarborgd wanneer de Commissie zich ervan vergewist, dat de toegang tot de documenten geen inbreuk op het nationale recht oplevert. In geval van twijfel raadpleegt zij de nationale rechter en weigert zij de toegang enkel wanneer die rechter zich tegen verspreiding van de documenten verzet.
Korte analyse Het belang van het Interporc III arrest is gelegen in het feit dat het Gerecht duidelijk aangeeft wanneer met betrekking tot gerechtelijke procedures wel en wanneer niet een beroep op de uitzonderingsgrond van het algemene belang mag worden gedaan. Beroep op het algemeen belang mag uitsluitend worden gedaan als het gaat om de inhoud van documenten die de Commissie met het oog op een wel bepaalde gerechtelijke procedure heeft opgesteld. Daarbij gaat het om bescherming van memories of neergelegde stukken, voorts de interne documenten betreffende het onderzoek van de lopende zaak en tenslotte ook nog de uitgewisselde mededelingen betreffende de zaak tussen het betrokken directoraat-generaal en de juridische dienst of een advocatenkantoor. De reden hiervoor is bescherming van interne werkzaamheden en het beroepsgeheim van advocaten.
Het Gerecht heeft echter tegelijk duidelijk gemaakt dat niet alle interne werkzaamheden van de Commissie onder de uitzonderingsgrond van het algemeen belang met betrekking tot gerechtelijke procedures vallen omdat documenten die in het kader van een uitsluitend administratief dossier zijn opgesteld wel overgelegd moeten worden, ook indien de overlegging van die documenten in een procedure voor de gemeenschapsrechter voor de Commissie nadelig kan zijn. Hiermee is onderstreept dat de toegang van derden tot documenten niet afhankelijk kan zijn van de vraag of dit de betreffende instelling wel of niet goed uitkomt indien geen van de specifiek beschermde belangen aan de orde is. Deze interpretatie van de uitzonderingsgrond "algemeen belang" kan ook relevant zijn bij de beoordeling van de rechtmatigheid van in ieder geval door de Raad gebezigde praktijk stelselmatig toegang tot adviezen van de juridische dienst te weigeren.
De redenering waarmee het Gerecht motiveert dat de regeling uit hoofde van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht geen afbreuk doet aan het toepassingsgebied van Besluit 94/90 is opvallend. De regeling voor toegang tot documenten door derden is in het algemeen belang vastgesteld. Geïntereseerden behoeven geen specifiek belang aan te tonen om zich op de regeling te kunnen beroepen. Specifieke regelingen zijn opgesteld met het oog op een bijzonder belang en zullen niet verder gaan dan voor dit belang noodzakelijk is. Dit kan leiden tot een ruimere toegang tot documenten maar ook tot een beperktere dan op grond van Besluit 94/90 of andere algemene openbaarheidsregelingen het geval zou zijn.
Uit het arrest Van der Wal blijkt nog een grond voor weigering van toegang tot documenten op mededingingsrechtelijk terrein. Indien namelijk de door de Commissie aan de nationale rechter verstrekte documenten analyses bevatten die op basis van door de nationale rechter verstrekte gegevens zijn opgesteld, kan het nationale recht zich tegen verspreiding van die documenten verzetten. De eerbiediging hiervan kan worden beschouwd als een algemeen belang dat uit hoofde van Besluit 94/96 moet worden beschermd. In geval van twijfel of nationaal recht zich tegen openbaarmaking zou verzetten, dient de Commissie de nationale rechter te raadplegen.
Bij procedurele vragen, uitleg over de toepassing van de artikelen 85 EG-Verdrag (thans artikel 81 EG) en artikel 86 EG-Verdrag (thans artikel 82 EG) en advies over vrijstellingen met betrekking tot een mededingingsregel moet van geval tot geval beoordeeld worden of zij onder de uitzonderingen van de bij besluit 94/90 vastgestelde gedragscode vallen.
Ook heeft het Gerecht in Interporc III herhaald dat de auteursregel een beperking vormt ten opzichte van het algemene beginsel van Besluit 94/90 en dus eng moet worden uitgelegd. Indien geen twijfel bestaat over de auteur van de documenten mag toegang met een beroep op de auteursregel geweigerd worden, deze documenten kunnen immers bij de betrokken Lid-Staten en de Argentijnse autoriteiten worden aangevraagd.
Eerste inventarisatie van de mogelijke effecten voor het beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk op nationaal of Europees niveau Beide arresten hebben geen direct gevolg voor beleid of regelgeving op nationaal niveau. Wel zou in de rechtspraktijk rekening kunnen worden gehouden met mogelijke verzoeken van de Commissie aan de nationale rechter om inlichtingen over de vraag of het Nederlandse recht zich verzet tegen openbaarmaking van bepaalde documenten. Het gaat dan om documenten die op verzoek van de nationale rechter in een concrete procedure zijn opgesteld door de Commissie, met analyses op basis van gegevens die door de nationale rechter zijn aangeleverd.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit fiche met arresten aan de Euro-Wob-werkgroep ter kennisneming.
