C-184/99, Rudy Grzelczyk, arrest van 20 september 2001
Datum arrest, zaaknummer, partijen Arrest van 20 september 2001, zaak C-184/99, Rudy Grzelczyk tegen Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te Ottignies-Louvain-la-Neuve
Betrokken departementen Justitie, OC&W, SZW
Sleutelwoorden Artikelen 6, 8 en 8A (thans 12, 17 en 18) EG - Richtlijn 93/96/EEG van de Raad inzake het verblijfsrecht voor studenten - Richtlijn 90/364/EEG betreffende het verblijfsrecht - Richtlijn 90/365/EEG van de Raad betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd - Nationale wettelijke regeling die recht op bestaansminimum enkel toekent aan eigen onderdanen, aan personen die in aanmerking komen voor toepassing van verordening (EEG) nr. 1612/68, aan staatlozen en aan vluchtelingen - Buitenlandse student die gedurende eerste jaren van zijn studie zelf in zijn levensonderhoud voorzag.
Beleidsrelevantie Dit arrest heeft beperkte gevolgen voor de Nederlandse vreemdelingenregelgeving. De Vreemdelingencirculaire 2000 behoeft ten aanzien van studenten uit de EU/EER nuancering, in die zin dat het rechtmatig verblijf ingeval van een (aanvullend) beroep op de publieke middelen niet van rechtswege komt te vervallen.
In het kader van de studiefinanciering hoeft geen rekening te worden gehouden met een ruimere reikwijdte van de Wet studiefinanciering 2000 als gevolg van de EG-bepalingen inzake het Burgerschap van de Unie. Het Hof erkent dat studenten met de nationaliteit van een EU/EER-staat die in de loop van hun verblijf als student in Nederland niet meer in hun levensonderhoud kunnen voorzien, geen aanspraak kunnen maken op studiefinanciering ter dekking van de kosten van levensonderhoud. Indien zij echter tijdens hun studie als werknemer in de zin van het EG-verdrag werkzaam zijn geweest, kunnen zij uit dien hoofde wel aanspraak maken op gelijke behandeling als Nederlandse onderdanen.
Het arrest heeft geen gevolgen voor de Nederlandse socialezekerheidswetgeving.
Samenvatting van feiten, redenering en dictum In 1995 begon Grzelczyk, die de Franse nationaliteit heeft, een universitaire studie in België, waar hij sindsdien verblijft. Gedurende de eerste drie jaren van zijn studie voorzag hij zelf in zijn kosten van levensonderhoud door werkzaamheden in loondienst te verrichten. In het vierde -zwaardere- studiejaar kon hij zijn studie niet meer met werken combineren en vroeg hij een bijstanduitkering aan. Aanvankelijk werd dit toegekend. Vervolgens werd de uitkering echter weer ingetrokken, omdat Grzelczyk niet zou voldoen aan de wettelijke voorwaarden voor toekenning van een bijstandsuitkering. Hij zou met name niet voldoen aan de aan personen die niet de Belgische nationaliteit bezitten gestelde voorwaarde dat op hen als migrerend werknemer of gezinslid van een migrerend werknemer Verordening (EEG) nr. 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers van toepassing moet zijn, aangezien hij als student in België verbleef. In het kader van de daarop volgende gerechtelijke procedure heeft de Arbeidsrechtbank te Nijvel het Hof van Justitie EG om uitleg gevraagd van artikel 6 EG (verbod van discriminatie naar nationaliteit) en de artikelen 8 en 8A EG (Burgerschap van de Unie).
Vooraf merkt het Hof op dat de ingediende memories met name ingaan op de vraag of Grzelczyk, als gevolg van het feit dat hij tijdens de eerste jaren van zijn studie werkzaamheden in loondienst heeft verricht, als werknemer in de zin van het gemeenschapsrecht kan worden aangemerkt. Die vraag is door de verwijzende rechter echter niet aan het Hof voorgelegd. Derhalve is het aan de nationale rechter deze te beantwoorden tegen de achtergrond van de conclusie van de Advocaat-Generaal (die tot een bevestigend antwoord kwam).
Het Hof buigt zich vervolgens over de vraag of de artikelen 6 en 8 EG eraan in de weg staan dat het recht op een niet op premiebetaling berustende sociale uitkering voor onderdanen van andere lidstaten dan de ontvangende lidstaat op het grondgebied waarvan deze onderdanen legaal verblijven, afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat zij binnen de werkingssfeer van verordening 1612/68 vallen, wanneer een dergelijke voorwaarde niet geldt voor onderdanen van de ontvangende lidstaat. Deze vraag beantwoordt het Hof bevestigend op grond van de volgende redenering.
Gelet op het feit dat de voorwaarde van toepasselijkheid van verordening 1612/68 niet geldt voor studenten met de Belgische nationaliteit die in vergelijkbare omstandigheden als Grzelczyk verkeren, is sprake van discriminatie naar nationaliteit. Een dergelijke discriminatie is binnen de werkingssfeer van het EG-Verdrag in beginsel verboden op grond van artikel 6 EG. Deze bepaling moet in samenhang worden gelezen met de bepalingen betreffende het burgerschap van de Unie. In het arrest Martínez Sala (12 mei 1998, C-85/96, Jurispr. blz. I-2691) heeft het Hof geoordeeld dat een burger van de Europese Unie die legaal op het grondgebied van de ontvangende lidstaat verblijft, zich op artikel 6 EG kan beroepen in alle binnen de materiële werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallende situaties.
In het arrest Brown van 21 juni 1988 (197/86, Jur. 1988, blz. 3205) oordeelde het Hof nog dat bij de toenmalige stand van het gemeenschapsrecht een aan studenten voor levensonderhoud en opleiding toegekende toelage in beginsel buiten de werkingssfeer van het Verdrag viel. Het gemeenschapsrecht is sindsdien echter gewijzigd. Zo is bij het Verdrag betreffende de Europese Unie het begrip burgerschap van de Unie ingevoerd, op grond waarvan degenen die zich in dezelfde situatie bevinden als nationale onderdanen een aanspraak op gelijke behandeling hebben, onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen. Daarbij is voor studenten die burger zijn van de Unie geen uitzondering gemaakt. Een student kan zich dus in beginsel beroepen op art. 6 EG.
Voorts is Richtlijn 93/96 vastgesteld, op grond waarvan de lidstaten een verblijfsrecht toekennen aan iedere student die onderdaan is van een lidstaat en aan bepaalde voorwaarden voldoet. Een van die voorwaarden is dat de student de ontvangende lidstaat moet verzekeren dat hij over de nodige bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat hij tijdens zijn verblijf ten laste komt van de bijstandsregeling van die lidstaat. In de richtlijn is expliciet bepaald dat de student geen recht heeft op een beurs van de ontvangende lidstaat om in zijn levensonderhoud te voorzien, maar geen enkele bepaling sluit de student uit van het recht op een sociale uitkering.
Wat betreft de voorwaarde dat de student moet beschikken over de nodige bestaansmiddelen vereist richtlijn 93/96/EEG, anders dan in de richtlijnen 90/364/EEG en 90/365/EEG, die het verblijfsrecht van andere groepen niet op de arbeidsmarkt actieve EU-onderdanen regelen, niet een bepaald bedrag aan bestaansmiddelen. De bestaansmiddelen hoeven ook niet met specifieke documenten te worden aangetoond. De student kan volstaan met een verklaring dat hij over de nodige bestaansmiddelen beschikt. Deze verschillen zijn te verklaren uit de bijzondere kenmerken van het verblijf van studenten in vergelijking met dat van de andere groepen:
Hoewel de richtlijn de ontvangende lidstaat de mogelijkheid biedt het verblijfsrecht te beëindigen of niet te verlengen, als blijkt dat de student niet langer aan de gestelde voorwaarden voldoet, mogen dergelijke consequenties niet automatisch worden verbonden aan het feit dat een uit een andere lidstaat afkomstige student een beroep doet op sociale bijstand. Blijkens de zesde overweging van de considerans mogen de verblijfsgerechtigden geen onredelijke belasting vormen voor de openbare middelen van de ontvangende staat. Hiermee wordt aanvaard dat er een zekere financiële solidariteit bestaat tussen de onderdanen van verschillende lidstaten, met name wanneer de problemen van de verblijfsgerechtigde van tijdelijke aard zijn. De financiële situatie van een student kan veranderen door omstandigheden waar hij geen vat op heeft. De juistheid van zijn verklaring kan dus enkel worden beoordeeld op het ogenblik waarop zij is afgelegd. Tenslotte acht het Hof geen termen aanwezig om de werking van dit arrest in de tijd te beperken, zoals door de Belgische regering was verzocht.
Korte analyse Met dit arrest zet het Hof de in het arrest Martínez Sala ingezette lijn voort en maakt nogmaals duidelijk dat het in het Verdrag neergelegde beginsel van gelijke behandeling ook kan gelden voor anderen dan werknemers en zelfstandigen (en hun gezinsleden). Uit de artikelen 8 en 8A (thans 17 en 18) EG volgt dat een burger van de Europese Unie het recht heeft om vrij op het grondgebied van de lidstaten te verblijven onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij en krachtens het Verdrag zijn gesteld. Voorts vloeit uit artikel 6 (thans 12) EG voort dat binnen de werkingssfeer van het Verdrag elke discriminatie op grond van nationaliteit is verboden.
De Advocaat-Generaal heeft in zijn conclusie betoogd dat een EU-burger op grond van deze bepalingen aanspraak zou kunnen maken op gelijke behandeling, als het hem op grond van de verdragsbepalingen inzake het burgerschap van de Unie toegekende verblijfsrecht in een andere lidstaat absoluut was. Dat is echter niet het geval, aangezien dit recht blijkens de redactie van het eerste lid van artikel 8A (18) EG geldt "onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld". Een beroep op het beginsel van gelijke behandeling is dus mogelijk, zolang zich geen omstandigheden voordoen die leiden tot beëindiging van het verblijfsrecht.
Het Hof legt deze bepalingen aldus uit dat een als student op het grondgebied van een andere lidstaat toegelaten EU-burger in beginsel dezelfde aanspraken heeft als een student die onderdaan is van die lidstaat, zolang het toegekende verblijfsrecht geldt en binnen de marges die richtlijn 93/96/EEG stelt. Die aanspraken mogen niet afhankelijk worden gesteld van voorwaarden die voor nationale studenten niet gelden.
Wanneer de buitenlandse student niet meer voldoet aan de aan zijn verblijfsrecht verbonden voorwaarden, kan het verblijfsrecht worden beëindigd, waarmee ook het recht op gelijke behandeling verdwijnt. Hieraan voegt het Hof nog toe dat het feit dat een student een beroep doet op sociale bijstand niet automatisch mag leiden tot beëindiging van het verblijfsrecht. Hiertoe is eerst reden als de financiële problemen niet van tijdelijke aard zijn en sprake zou zijn van een onredelijke belasting van de openbare middelen.
Het onderhavige arrest is toegespitst op de situatie van studenten. Het roept wel de vraag op in hoeverre de redenering van het Hof in zijn geheel ook zou moeten worden toegepast op de voorwaarden die zijn verbonden aan het verblijfsrecht in een lidstaat van andere groepen EU-onderdanen die daar niet economisch actief zijn of zijn geweest (niet-actieven, gepensioneerden).
Het feit dat het Hof de nadruk legt op de verschillen tussen de situatie van studenten en die van andere groepen niet-actieven en op de verschillende voorwaarden voor het verblijfsrecht, met name als het gaat om het beschikken over toereikende bestaansmiddelen, lijkt erop te duiden dat het Hof niet bedoeld heeft het arrest een zo ruime strekking te geven. Hieruit kan vooralsnog worden afgeleid dat ten aanzien van andere groepen niet-actieven wel strikt de hand mag worden gehouden aan de voorwaarden voor legaal verblijf.
Eerste inventarisatie van mogelijke effecten voor beleid, wetgeving, rechtspraak of rechtspraktijk Het arrest heeft beperkte gevolgen voor de Nederlandse vreemdelingenregelgeving. In hoofdstuk 4.2.2.4 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) is opgenomen dat op het
verblijfsdocument voor studenten de aantekening 'Bij beroep op publieke middelen vervalt verblijfsrecht' wordt gesteld. Blijkens het arrest is de aantekening "Een beroep op de publieke middelen kan gevolgen hebben voor het verblijfsrecht", die ten aanzien van andere gemeenschapsonderdanen reeds wordt gebruikt, meer geëigend voor studenten met de nationaliteit van een EU-lidstaat of een EER-staat.. Verder is in hoofdstuk 4.3.2 Vc 2000 opgenomen dat het rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, Vreemdelingenwet 2000 ingeval van een (aanvullend) beroep op de publieke middelen van rechtswege komt te vervallen en het verblijfsdocument dient te worden ingenomen. Blijkens het arrest behoeft deze passage in de Vc 2000 ten aanzien van studenten uit de EU/EER nuancering. Overigens zou een casus als die van "Grzelczyk" in Nederland niet snel tot schending van het gemeenschapsrecht hebben geleid, aangezien in de Nederlandse praktijk snel wordt geconstateerd dat een gemeenschapsonderdaan economisch actief is, in welk geval verlies van werk niet automatisch leidt tot verlies van inkomsten en rechtmatig verblijf.
Het arrest heeft geen directe gevolgen voor de Nederlandse studiefinanciering.
In Richtlijn 93/96 - op grond waarvan de lidstaten een verblijfsrecht toekennen aan iedere student die onderdaan is van een lidstaat - is expliciet bepaald dat de student die een verblijfsrecht op grond van deze richtlijn geniet, geen recht heeft op een beurs van de ontvangende lidstaat om in zijn levensonderhoud te voorzien. Het Hof erkent deze uitzondering op het gelijke-behandelingsbeginsel uitdrukkelijk in het arrest. Uit het arrest blijkt voorts niet dat aan deze uitzondering afbreuk zou zijn gedaan door de introductie van het Burgerschap van de Unie.
Het Hof bepaalde in het onderhavige arrest wel dat geen enkele gemeenschapsbepaling de student uitsluit van het recht op een bijstandsuitkering. Een als student op het grondgebied van een andere lidstaat toegelaten EU-burger heeft in beginsel dezelfde aanspraken op bijstand als een student die onderdaan is van die lidstaat, zolang het toegekende verblijfsrecht geldt. Die aanspraken mogen niet afhankelijk worden gesteld van voorwaarden die voor nationale studenten niet gelden. Nederlandse studenten die recht hebben op studiefinanciering hebben echter geen recht op bijstand, omdat studiefinanciering wordt beschouwd als een voorliggende voorziening ten opzichte van de Algemene Bijstandswet.
Het arrest biedt geen aanknopingspunten voor de redenering dat in het geval geen aanspraak op bijstand bestaat, alsnog studiefinanciering zou moeten worden toegekend.
Omdat in een vergelijkbare Nederlandse situatie Grzelczyk geen bijstand zou hebben ontvangen - anders dan in België -, blijft de vraag onbeantwoord of hij in dat geval aanspraak zou kunnen maken op studiefinanciering, omdat studiefinanciering naar Nederlandse maatstaven als een voorliggende voorziening ten opzichte van de bijstand wordt beschouwd. Het is echter vooralsnog onzeker, of gelet op de uitsluiting van het recht op een studiebeurs ter dekking van de kosten van levensonderhoud in richtlijn 93/96/EG, het Hof in de Nederlandse situatie tot het oordeel komt dat toch studiefinanciering zou moeten worden toegekend.
Aan het arrest, in combinatie met de conclusie van de Advocaat-Generaal, lijkt wel een ander gevolg te moeten worden verbonden: het feit dat een student door tijdens zijn studie werkzaamheden in loondienst te verrichten volledig gelijkgesteld kan worden met een Nederlander. Die vraag is weliswaar niet aan het Hof voorgelegd, maar die vraag is wel te beantwoorden tegen de achtergrond van de bevestigende conclusie van de Advocaat-Generaal. Omdat Grzelczyk tijdens de eerste jaren van zijn studie werkzaamheden in loondienst heeft verricht, kan hij -afhankelijk van de concrete omstandigheden- als werknemer in de zin van het gemeenschapsrecht worden aangemerkt. Voorwaarde daarvoor is dat het moet gaan om reële en daadwerkelijke werkzaamheden, die niet van marginale en bijkomstige aard zijn. In dat geval kunnen deze studenten-werknemers volledig gelijkgesteld worden met een Nederlander en daarmee aanspraak maken op volledige studiefinanciering vanaf het moment dat zij als werknemer worden aangemerkt. Dit betekent dat meer EU studenten onder de reikwijdte van de Nederlandse studiefinanciering kunnen gaan vallen. Het is immers niet ongebruikelijk dat studenten naast hun studie werkzaamheden in loondienst verrichten.
Dit betekent concreet dat zij aanspraak kunnen maken op het verschil tussen het bedrag van een basisbeurs voor thuiswonenden als gift en aanspraak op volledige studiefinanciering. In dit laatste geval treden er uitvoeringstechnische problemen op (vaststelling aanspraak aanvullende beurs op grond van inkomen ouders in het buitenland en terugbetaling en innen van schulden).
Voor (de uitvoeringspraktijk van) de Nederlandse socialezekerheidswetgeving heeft het arrest geen gevolgen.
De Algemene bijstandswet stelt vreemdelingen die legaal in Nederland verblijven zonder nadere voorwaarden gelijk met Nederlanders. Anders dan in België, kunnen studenten in Nederland geen aanspraak maken op een bijstandsuitkering, ongeacht of zij de Nederlandse nationaliteit hebben dan wel de nationaliteit van een der andere EU-lidstaten.
Zou een voltijdse student in een situatie als die van Grzelczyk als werknemer worden aangemerkt, dan zal hij, omdat hij -als gevolg van eigen keuze- geen werkzaamheden meer verricht, geen rechten kunnen ontlenen aan de werknemersverzekeringen; ook zal geen recht op bijstand bestaan, omdat op grond van artikel 9, lid 2, sub c, van de Algemene bijstandswet degene wiens voor werkzaamheden beschikbare tijd voor tenminste 19 uur per week in beslag wordt genomen door studie is uitgesloten van een recht op uitkering. Een student die naast zijn studie werkt, valt onder de werknemersverzekeringen; recht op bijstand stuit af op de hierboven genoemde uitsluitingsgrond.
Voorstel voor behandeling De ICER zendt dit arrest en dit fiche aan de Ministers van Justitie, van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met het verzoek aan de ICER mee te delen welke consequenties zij aan het arrest verbinden.
